前言
地政學者徐世榮教授在《風傳媒》發表文章,標題為《徐世榮觀點:建議將「區段徵收」更正為「開發協議」》(詳附註),他指出台灣的區段徵收制度源自19世紀歐洲的「超額徵收」,但此制度因侵害財產權及人權,已遭多數國家摒棄,唯台灣仍廣泛採用。他強調,區段徵收的本質應為土地徵收,必須嚴格遵守土地徵收所需具備的嚴謹要件,如合法性、公益性、必要性、比例性、最後手段及完全補償等。
若為政府與民間的「合作開發事業」,土地所有權人應有拒絕權利,而同意參與者應與政府簽訂「開發協議」,捐獻部分土地或代金給政府。現行制度的矛盾在於政府以公權力強制人民參與,卻聲稱是合作,其目的常是為政府財政或協助建商炒作。徐世榮認為,解決此問題的關鍵在於將區段徵收從土地徵收中區分開來,並建議將其更名為「開發協議」,強調應基於雙方合意,尊重不願參與者的權利,而非強制執行。
概念釐清:都市計畫整體開發的本質
區段徵收與市地重劃都是都市計畫整體開發的工具。都市計畫係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施,作有計畫之發展,並對土地使用作合理之規劃。都市計畫有其完整性,包括使用分區與公共設施,因此就都市計畫整體開發的實施工具而言,不宜以「超額徵收」的概念套用其上。
都市計畫範圍內的地主享有使用變更與整體開發的利得,基於受益者付費的原則,公共設施用地與開發費用應列為地主的共同負擔。將此理解為「捐獻部分土地或代金給政府」實有曲解之嫌,更不宜要求全體納稅人編列預算支應都市計畫公共設施土地徵收及興建費用。
基於都市計畫的完整性及公共利益之實現,無論是公用徵收、市地重劃與區段徵收均帶有強制性,而市地重劃的強制性並不亞於區段徵收。例如《平均地權條例》第56條第3項明訂,重劃地區私有土地所有權人半數以上,而其所有土地面積超過重劃地區土地總面積半數者表示反對時,主管機關應予調處;同法第57條規定,適當地區內之私有土地所有權人半數以上,而其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數者之同意,得申請優先實施市地重劃。
然而,區段徵收並未訂有同意門檻,但沒有大多數地主的同意,在實務上就變得窒礙難行。對於不同意農地變更使用仍想繼續從事農耕的地主,則建立類似「以地易地」的機制。《土地徵收條例》第43-1條第1項提供法源依據:「區段徵收範圍內得規劃配設農業專用區,供原土地所有權人以其已領之現金地價補償費數額申請折算配售土地,作為農業耕作使用。」 (相關報導: 徐世榮觀點:社子島區段徵收大問題 | 更多文章 )
都市計畫範圍並不等於辦理區段徵收範圍。台灣的都市計畫常落後於地方的發展,對既成人口密集的聚落,地方政府常將之列為保留區,剔除在區段徵收範圍之外。對零散分佈的既成建築物,亦訂有留地保留分配的辦法,並詳載於《土地徵收條例》第47條:「區段徵收範圍內不妨礙都市計畫事業及區段徵收計畫之既成建築物基地或已辦竣財團法人登記之私立學校、社會福利、慈善事業、宗教團體用地,得按原位置保留分配,並減輕其依前條規定應繳納之差額地價。」
台灣特色與歐美模式
台灣的特色在於「房屋及土地所有權人不必掏錢」的前提下,都市更新可讓地主在改建時「一坪換一坪」;市地重劃則儘可能保留原有建物,並讓地主的配地比例極大化,減少人口外移與社區瓦解的風險。台灣特色的區段徵收參考都市更新與市地重劃的精神,讓地主依據權利價值變換參與分配土地。
台灣的都市更新、市地重劃與區段徵收,發展出獨具本土特色的制度,核心精神是在土地開發過程中盡量讓原居民留下來,保留社區的生活脈絡與人際網絡。這在歐美國家確是相當罕見的作法。
19世紀歐洲國家的區段徵收從未像台灣那樣,讓地主可以參與分配開發後的建築用地。歐美的土地開發往往更重視公共利益,個人權益相對退居其次。迄今為止,常見做法是取得整個開發區土地後進行整體開發;若協議價購不成,便啟動徵收程序。
最大不同的是,歐美自始至今未曾有「抵價式區段徵收」制度,因此地主與屋主無法參與土地分配,只能領取補償金搬離,開發完成後則由另一批新居民進駐。由此可見,抵價式區段徵收確實是台灣土地政策的特色之一,它讓地主得以透過配地方式參與開發成果,不必完全脫離原社區,能夠維持既有的鄰里網絡。
協議開發爭議的辯證
近來,徐教授提出區段徵收屬於土地合作開發事業,應引進歐美的「協議開發」模式。這顯示他已理解區段徵收並非單純的公用徵收,而是一種合作性質的開發工具。不過,協議開發衍生類似台北「京華城案」、竹北「豐采520」等圖利爭議,加劇都市審議的疑慮,且有逾越法律保留原則之虞,這仍有很大的討論空間。
在實務上,區段徵收領回的抵價地比例並非固定,而是呈現一個分佈範圍,原農地配地通常介於20%-30%到50%-60%之間。即使提高抵價地的比例,也只是讓整體分佈曲線平移,並未改變曲線的分佈型態。雖然比例提高會讓部分地主受益,但往往會壓縮公共設施用地比例,對公共環境品質造成不良影響。
若以原農地計算,配地比例是實際領回的比例;若為原建地,因其權利價值約為農地的兩倍,分配設計可達到「建地一坪換一坪」。尤其位於主要道路沿線、權值較高的地段,配回比例更高,這正是區段徵收特有的土地分配機制。
多元安置與文化保存
要真正「把人留下來」,必須搭配完善的安置計畫。區段徵收的彈性設計,可以讓有屋有地、有屋無地、有地無屋者,都能獲得新建住宅安置;無地無屋者,則可優先承租社會住宅。透過這樣的制度安排,原社區居民能在開發後繼續生活於熟悉的環境中,落實「原地安家」的目標。
除了安置與配地的彈性,區段徵收也能在保存文化與歷史價值上發揮作用。若都市計畫範圍內存在具有保存價值的人文地景與歷史建物,可將其保存成本納入區段徵收地主的共同負擔,使這些文物與地景的保存責任公共化,而非單純由個別所有權人承擔。這不僅可確保文化資產在開發過程中獲得妥善保存,也能兼顧公共利益與私人權益,避免因保存負擔過重而導致居民被迫放棄土地或建物。
結語:制度優化的前瞻思維
區段徵收的制度精神,是在追求土地開發效益的同時,兼顧公共利益與原居民的居住權益。透過抵價配地、完善安置、文化保存等多層次設計,台灣成功發展出一套與歐美截然不同的土地合作開發模式。
面對徐世榮教授提出的「開發協議」建議,我們應當在尊重其學術關懷的同時,深入思考台灣制度的本土特色與實際成效。這種模式既是台灣土地政策的珍貴資產,也值得在實務操作中持續優化,在保障人權與推動發展之間尋求更好的平衡點。
重要的是,無論採用何種制度設計,都應秉持透明、公正、參與的原則,讓所有利害關係人都能在充分資訊與理性討論的基礎上,共同形塑更公義、可永續的土地發展願景。
*作者為國立陽明交通大學退休專任教授
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