最近風傳媒刋登徐世榮教授的大作,題為《建議將「區段徵收」更正為「開發協議」》(以下簡稱徐文),徐教授是國內知名的地政學者,也是關心區段徵收制度,且具有社會影響力的公共知識份子,願就徐文的觀點進行對話與溝通,提供不同的觀點供讀者參考,並歡迎任何的指正。
美式區段徵收
徐文提及區段徵收最早是19世紀實施在歐洲法國、英國、比利時的「超額徵收(excess condemnation)」,由於侵犯所有權人的財產權、生存權及基本人權,歐洲、美國及日本等國家最遲至20世紀初期皆已拒絕採用。他又說,我國卻於21世紀仍然大肆採用,是迄今全球宣稱為民主國家中唯一仍在執行此制度的國家。
首先我們應該釐清美國憲法修正案規定,「不經正當法律程序,不得被剝奪生命、自由或財產;不給予公正補償,私有財產不充作公眾使用。」隨著時代的變遷與聯邦最高法院的判例,「公眾使用」、「公共利益」、甚至「公共目的」,而非基於私有產權的保障,均可以成為土地徵收的要件。
在美國,政府為消除貧民窟而推動城市改造、為城市規劃而進行整體開發、或為發展當地經濟增加就業機會,甚至夏威夷州政府為推動住宅政策的改革,避免土地產權過中集中,而訴諸徵收的手段將土地產權移轉給承租人,也取得法律上的正當性。從美國聯邦最高法院合憲的判例,包括1954年伯曼對派克訴案(Berman v. Parker,348 U.S. 26, 1954)、1984年米夏威夷住宅局對德基夫訴案(Hawaii Housing Authority v. Midkiff,467 U.S. 229, 1984)、2005年凱洛對新倫敦訴案」(Kelo v. City of New London, 545 U.S. 469, 2005)等,在在顯示徐文所言與實不符。
美式快速取得
如果徐教授讀過珍.雅各(Jane Jacobs)寫的一本經典之作_The Death and Life of Great American Cities (2007年聯經出版社中譯本:偉大城市的誕生與衰亡),就知道他想像中在美國為都更進行的土地徵收是如何地激烈與惡名昭彰。
珍.雅各提到有些城市通過了「快速取得(quick-take)」的法律,在土地徵收確定公告及公告之日,能夠將土地所有權先技術上地移轉成公有,防止過渡期間的買賣,增加預期的徵收成本,並確保後面協議價購的談判能夠成功,卻讓基地上合法的所有權人陷入更困難的情境。
她說,「快速取得」的法律搞到被徵收的所有權人絕望透頂,從宣布徵收的第一天開始,房客開始得把租金繳給市政府,而不是繳給原來的房東,同時房東也開始必須繳納租金給市政府。
有些案例顯示「快速取得」造成的這種情形會持續好幾個月,甚至可能會拖上一年,而原來的房主無從搬離,因為還沒有領到補償金,而且不知道可以領到多少錢,最後被徵收的人只好照單全收。 (相關報導: 朱淑娟專欄:社子島開發,應無條件剔除不願參加區段徵收者 | 更多文章 )
有文獻指出,近年來,隨著大眾運輸、道路運輸、城市改造等公用事業的快速發展,美國政府徵收越來越多。 而且聯邦和各州政府常援用法律,「快速取得」被徵收的土地。這些應該是台灣政府不敢做,而且人民不會允許政府做的事!
徵收兩樣情
國家因公益需要,興辦國防、交通、公用、水利、公衛、環保、教育、社福等事業,得徵收私有土地;徵收之範圍,應以其事業所必須者為限。我國的土地徵收條例第3條所規範者就是俗稱的「一般徵收」。所謂「以其事業所必須者為限」,即代表不能容許有「超額徵收」的情事。
然而,我國土地徵收條例第4條例舉包括新設都市地區實施開發建設、舊都市地區實施更新、農村社區實施更新等情形,得為「區段徵收」。這些情形均屬綜合規劃及整體開發的情形,各種公設用地與使用分區均為其開發的項目,具有計畫的整體性和完整性,刻意將之貼上「超額徵收」失之牽強,只是少數學者的見解。
社會總是在不斷地動態的變遷中前進,不同時代有不同時代的問題,人類沒有可以一勞永逸的方法,為因應社會變遷的需要,解決城市新增空間的需求,而必須進行都市更新與城市規劃。現代化社會的經驗顯示,以城市規劃進行整體開發是全球各國共同一致的做法。
在美國,許多州的法律都規定,在實施徵收前,徵收方應與土地由所有權人進行協議,先行透過價購的方式取得土地;如果達不成協議,則訴請法院准予辦理徵收。我國「土地徵收條例」第11條第1項亦規定,「需地機關在申請徵收土地或土地改良物前,應先與所有權人協議價購或以其他方式取得;所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者,始得依本條例申請徵收。」
由此可知,協議價購或申請徵收都是取得計畫範圍內土地的手段,地主沒有不從的餘地,在這樣的架構之下,可稱之為「區段徵收」。在美國,大部分的土地價購取得,對少數的釘子戶則祭出徵收的手段,而且不會允許開天窗或所謂的原地保留。而在台灣,絕大多數區段徵收範圍內的地主選擇參與分配土地,法令上亦允許在區段徵收範圍內不妨礙都市計畫事業及區段徵收計畫之既成建築物基地或已辦竣財團法人登記之私立學校、社會福利、慈善事業、宗教團體用地,按原位置保留分配(土地徵收條例第47條)。
基於整體規劃與開發的公共目的,以協議價購及強制收買的手段取得計畫範圍內全部的土地,這就是「區段徵收」的基本原理。徐教授說歐洲已經廢除區段徵收。這應該是一個誤會,城市規劃與整體開發是永遠不變的原則,剩下就是如何取得全區的土地。無論是協議價購或強制收買(徵收),其法律結果並沒有什麼不同。
兩種可能的惡果
徐文提議我國的土地開發制度應該納入類似美國加州的「開發協議」機制,「讓地主的土地可以不受到現行當地所實施的都市計畫及土地使用分區管制的拘束。」徐教授可能對開發協議的機制存在錯誤的認知,認為那是地方政府與各別地主之間的集體協議,事實上,那樣的機制更通常是主管機構與土地開發商之間的追求效益極大化的協議。 (相關報導: 朱淑娟專欄:社子島開發,應無條件剔除不願參加區段徵收者 | 更多文章 )
在保守主義小政府的思維主導之下,各州政府鼓勵民間參與土地綜合開發計畫,以減少政府開發的經濟成本。美國的土地開發制顯然迥異於我國平均地權的精神,平均地權是源自第19世紀中葉,社會主義土地改革學家的理想,避免私人壟斷土地而妨害國計民生,並使土地所有權之行使不妨礙公眾的利益,傳統式區段徵收立法宗旨在於實現漲價歸公,防止土地投機,而抵價地式區段徵收係調和自由主義土地私有制與社會主義土地公有制的折衷方案。無論如何,我國均視擬訂與實施都市計畫為無法卸責的政府公權力。
如果政府與地主之間的協議可以不受都市計畫及土地使用分區管制的拘束,就率爾釋出許多談判的空間,可以想像的後果就是有一些強勢的地主可以居於壟斷的地位,漫天減價,以其私人利益凌駕公共利益之上,顯露人性貪婪的一面。
徐文提到政府在擬訂都市計畫的過程中,應該讓地主選擇要不要加入,都市計畫三年或五年進行通盤檢討,先前沒有加入的地主可再重新加入,若依照作者的提議,勢必產生都市計畫失序的惡果。
效益主義當道
加州立法機關在《政府法典(Government Code)》第 65864 條指出,「開發計畫缺乏確定性可能會導致資源浪費,增加消費者的住房和其他開發成本,阻礙對綜合規劃的投資和承諾,讓綜合規劃能夠以最低的公眾經濟成本與最大限度地有效利用土地資源。」
聖塔克拉拉(Santa Clara)市議會通過的《城市法典(City Code)》開宗明義指出,「在適當的情況下,開發協議將加強公共規劃過程,透過在過程中提供更大程度的確定性,鼓勵私人參與綜合規劃,並透過開發商的相應保證,減少政府開發的經濟成本,允許有序規劃公共改善和服務設施,並分配其成本,因此在開發過程中最大限度地利用公共和私人資源,在可行的範圍內,確保採取適當的措施,加強和保護城市的環境。」
換言之,制定開發協議的目的在於提供一種機制,靈活地添加補充規定,制定特定項目的開發標準,並允許公共機構選擇性地回應開發建議,鼓勵實現成長管理目標,包括確保開發時提供足夠的公共設施、適當的開發時間和順序、給予適當的發展激勵措施與有效地改善開發財務規劃。
開發協議是專案發起人和管理特定專案可能允許的土地使用的公共機構之間談判達成的合約。然而,開發協議必須推進各機構的當地規劃政策,它也可能包含與其他適用的分區標準和土地使用要求不同的條款(While a development agreement must advance the agencies’ local planning policies, it may also contain provisions that vary from otherwise applicable zoning standards and land use requirements.)。
若從積極面來看,開發協議本質上是一種規劃工具,源自於古典自由主義的先驅邊泌(Jeremy Bentham)與穆勒(John Stuart Mill)的效益主義(Utilitarianism),允許公共機構有更大的自由度來促進地方規劃政策,有時甚至有新的和創造性的方式,促進地主權益與公共利益,達成公私雙贏的目標。 (相關報導: 朱淑娟專欄:社子島開發,應無條件剔除不願參加區段徵收者 | 更多文章 )
為了鼓勵及達成民間參與綜合開發的目的,讓綜合規劃能夠以最低的公共成本發揮土地資源的最大使用效益,Santa Clara City Code明示:「開發協議的所有部分均須接受徵收的程序,簽訂此類協議並非旨在限制徵用權的行使(All and every part of the development agreements are subject to condemnation proceedings and entering into such agreements are not intended to restrict the exercise of eminent domain.)。
由此可知,徐文倡議開發協議的動機在於允許地主可以不受都市計畫的拘束,並且選擇不加入計畫的自由,勢必使得都市計畫支離破碎,反之美國加州開發協議的宗旨在於落實對綜合規畫的承諾,平衡開發利益與公共利益,給予適當的獎勵措施,換取更多公共設施的回饋,期以最低的公共成本,發揮土地最大使用效益,同時並不限制土地徵收權的行使。
事實上,地盡其利是舊時的觀念,效益主義也並不足取,如果在政策的擬訂時,能夠考量巴瑞圖與馬歇爾的經濟效率會更為周延,巴瑞圖經濟效率(Pareto Efficiency)指的是一項政策之實施,某些人福利增加,另一些人福利不變,而馬歇爾經濟效率(Marshall Efficiency)係指一項政策之實施,某些人福利增加,另一些人福利減少,但淨效益大於零。比較可行的狀況應該是可以創造最大的福祉,但不以減損其他人的福祉為前提,特別是要保障弱勢者的權益。
制度的辯證
徐教授向來反對我國現行的區段徵收制度,過去10多年來,依時序先後以財產權神聖不可侵犯、對地主太不公平、超額徵收違反比例原則、土地合作開發缺乏協議機制等觀點而主張廢除區段徵收,縱使區段徵收早已非字面上所謂的「徵收」,在1986年修正平均地權條例時,業已融入市地重劃的精神,讓地主可以領取地價補償或者領回抵價地,堪稱為另一種形式之「強制性合作開發事業」。
至於抵價地式的區段徵收,係依土地權利價值選配土地,配地比例有統計學上的分佈及其平均值,提供地主公平、合理及多元的選擇方案,因分配土地的公平性而促進都市計畫擬訂及審議作業的透明化,區段徵收做為新訂或擴大都市計畫的實施工具,綜合規劃及整體開發,自不宜曲解為「超額徵收」,謂配地對地主太不公平係源自徐教授對權利價值的錯誤理解,此事就毋庸容我反覆指陳了。
徐教授批評都市計畫整體開發是「超額徵收」,而曾經主張政府以一般徵收取得都市計畫公共設施用地。這種主張無異是走回頭,誠如蘇志超教授所言,「政府慷全體納稅之慨,花費預算製造地主之間的不公平」,在不同地主之間,有人受益,有人受損,並造成畸零地及不方整的地形,降低土地的利用價值,有人統計全國尚未取得之公共設施保留地約2.5萬餘公頃,所需之徵收費用高達約7兆元,這樣的制度實有窒礙難行之處,迄今政府已盡量透過市地重劃、容積移轉或民間捐地抵稅等方式取得公共設施保留地。
徐教授向來執意於私有財產權的保障,但是人權的保障均有其但書,例如法國大革命的人權宣言第17條宣示,「財產是不可侵犯與神聖的權利,除非當合法認定的公共需要對它明白地提出要求,同時基於所有權人已預先和公平地得到補償的條件,任何人的財產乃皆不可受到剝奪。」再舉一例,前述的美國權利法案第五修正案明訂,「不經正當法律程序,不得被剝奪生命、自由或財產。不給予公平賠償,私有財產不得充作公用。」顯然地,「神聖不可侵犯的財產權」並不存在現代國家的法律體系中。 (相關報導: 朱淑娟專欄:社子島開發,應無條件剔除不願參加區段徵收者 | 更多文章 )
我國憲法第15條規定「人民之生存權、工作權及財產權,應予保障」,但第23條明定法律保留原則,「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。」都市計畫是否浮濫並非不能議論,然實施都市計畫在於增進公共利益,為城市基礎建設之百年大計,為維護都市計畫之完整性,自可依法律行使徵收的權力,實不宜引為爭端,虛耗社會成本。
徐教授需知美國加州開發協議鼓勵私人參與綜合規劃,這裡所謂的私人通常就是地產開發商,而不是一般的地主,議會通過的法案或透過開發協議賦予行使土地徵收的權力,地主不能參與分配土地,現住戶也未受到妥善的安置。作者在舉美國土地開發的經驗時,當瞭解我國的區段徵收制度已朝向先建後拆,地主參與分配土地、有屋者配售專案住宅,有地無屋者參加協力造屋、無屋無地者配租社會住宅等全面安置的里程碑。
困境與矛盾
在我國,在20年前,就有人提議過類似的協商機制,但是在台灣往往寸步難行,協議之間存在一條模糊的界線,很容易陷入圖利他人的法律陷井,成為政治與媒體炒作的議題,有時候不同的人有不同的解讀,如何拿捏倒是考驗大家的智慧。我國的公務人員可有足夠的勇氣和承擔?
此外值得一提的是,作者倡議開發協議的動機與美國加州立法開發議協宗旨,兩者可說是南轅北轍,導致截然不同的效果,不宜引喻失義。如果美國加州開發協調是值得台灣學習法的對象,那麼作者恰似以加州開發協議的立法宗旨自證多年來所堅信的主張存在著矛盾。
結語
公共知識份子應該擅用正確的專業知識與社會影響力,協助政府與社區居民的溝通,讓社會制度更趨於完善,這是專家學者應承擔的社會責任,也當充分認知抗爭是一種手段,社會改造才是終極目標。
就台灣的「市地重劃」或「區段徵收」而言,地主共同負擔公共設施及開發成本,同時參與分配土地,分享土地開發的利益,符合受益者付費的原則,也平衡私人利益與公共利益,並且讓社區居民得到安置。迄今美國土地開發制度依然闕如。
人們當關切的是都市計畫是否有浮濫的情事?都市計畫是否規劃有完備的公園地綠等公共設施?都市計畫是否落實落永續經營與成長管理的目標?分配土地作業是否做到公平、公正及公開?土地開發是否能夠落實社區重建與安置計畫?美國加州開發協議並未提供以上問題的解決方案,此時倡議恐將未見其利,反先蒙其害。
孟子曰:「楊子取為我,拔一毛而利天下,不為也。墨子兼愛,摩頂放踵利天下,為之。子莫執中,執中為近之,執中無權,猶執一也。所惡執一者,為其賊道也,舉一而廢百也。」在私人利益與公共利益光譜的兩極之間,受到自由意志主義與社會主義意識型態的衝擊,執中無權與舉一廢百的警語,帶給我們什麼樣的省思? (相關報導: 朱淑娟專欄:社子島開發,應無條件剔除不願參加區段徵收者 | 更多文章 )
*作者為國立陽明交通大學榮退教授