都更條例修法雖然解決了釋字709號解釋公布後,部分條文被宣告違憲的法律真空狀態,但修法後的部分條文規定,卻也造成了若干解釋及適用上的疑義。舉例而言,修法後第37條第4項規定,所有權人對於公開展覽之計畫所載更新後分配之權利價值比率或分配比率低於出具同意書時者,得於公開展覽期滿前,撤銷其同意。
本次修法使用的文字,比修法前第22條的「權利義務相同」更為具體明確,值得肯定。但真正的問題在於,實務上從報核到公展期滿,程序上僅是「審查」而不「審議」,也就是只審查個案的法令要件,在形式上是否完備,例如有無依法召開公聽會、同意書是否到達法定門檻等等,但相關數值理論上並不會在此一階段發生異動,因此,除非是實施者有明顯惡意的欺騙情形,否則允許民眾可在此一期間行使撤銷權,能否充分發揮保障權益的功能,恐怕仍值得更進一步思考。
相對於此,一旦公展期滿進行審議,若發生更新後分配的權利價值比率或分配比率減少,因此時已過了公展期間,如果按照法條規定,民眾恐無法行使撤銷權。但是,如果因為審議結果造成比率稍有減少,即不問情節輕重一律要求必須重新公展,則都更案件需要兼顧的及時性和穩定性,恐亦將隨之化為烏有。合理且兼顧權益的方式,除了「容積獎勵明確化」外,恐須進一步考慮是否應承認一定合理範圍的容許值,也就是案件在經過委員會審議後,倘基於委員會的建議或職權行使而有少許修正,亦不會因為極少比例的調整即一律必須重新公展,如此才能讓實施者與土地所有權人,或自組更新會的住戶可以及早確認各自的權益,不僅有助於都更程序的順利推動、減少不必要的誤會和對立,亦更符合比例原則及公益原則。
實務上另一種可能發生的疑義,則是某一個都更案件如果是採取事業計畫和權利變換計畫分送的方式,倘因房價下跌而導致權變分配低於事業計畫時,則下跌部份又該如何處理,如果要求實施者必須自行吸收,則目前政府鼓勵由民眾辦理的自組更新會,又該如何吸收?
此外,以權利變換方式實施都市更新者,依修法後第49條規定,評價基準日的權利價值估價方式,是由實施者委任三家以上專業估價者查估後評定。但依本條第2項規定,估價單位是由實施者與土地所有權人「共同指定」;無法共同指定時,則由實施者指定一家,其餘二家由實施者自各級主管機關建議名單中,以公開、隨機方式選任之。但問題在於,共同指定是否要百分之百的全數同意?如果採取此一見解,光是土地所有權人之間如何整合意見?有無整合時間限制?如何證明已達成合意等等問題,恐怕都有待相關子法進一步加以釐清。再者,由建議名單中選出的兩家估價單位,如何確保具備一定的經驗與能力、是否要設計合理的消極資格要件?均與參與都更民眾之權益息息相關,主管機關實有必要審慎研議,並制訂合理可行之相關辦法,以利程序得以順利進行。
修法後第76條規定,實施者應於都市更新事業計畫完成後六個月內,檢具竣工書圖、經會計師簽證之財務報告及更新成果報告,送請當地直轄市、縣(市)主管機關備查。事實上,在行政院原來的提案版本中,並無「經會計師簽證之財務報告」此一要件(參照行政院版第75條規定),在個別立委的提案版本中,亦未見上開規定,甚至是立法院內政委員會完成審查後,送黨團協商的版本中,也並無此一要求,但卻在三讀通過的版本中突然出現,此一規定令人無法理解的理由在於,只有由民眾自組更新會實施的都市更新,才會涉及最後的財務結算,此時由會計師簽證固有其必要性,但簽證的相關細節規定,建議仍應予以明定,以利相關程序之進行。但是,若是由實施者主導辦理的都更案件,則無論最後是盈是虧,實施者都必須承擔風險、自行負責,一律要求仍須由會計師簽證,實不知意義及目的何在?強制支出此筆費用並使會計師須為簽證負責,又有何實質上之必要性及可行性?
沒有完美無缺的法律制度,法規一旦出現疑義,即有賴合理的解釋才能突破僵局,或避免不合理的情形發生。都市更新當然必須基於當事人的同意,但如果只看到私法自治的面向,卻未一併斟酌都市更新的同意在程序設計上具有法律所賦予的整體和累加意義,而且此一意思表示兼具高度的公共利益,更須經過層層的嚴謹行政作業程序與委員會的審議,因此和買賣、贈與、租賃等單純的私法上意思表示,是否應在法律上給予百分之百相同的評價,都是日後主管機關在配合修法制訂子法,乃至於解釋相關法令規定時,必須慎重思考之問題。 (相關報導: 劉昌坪專欄:都更2.0版夠了嗎(下)? | 更多文章 )
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