據報載,立法院日前審議都更條例修正草案時,有團體認為都更條例不應有「代拆條款」,亦即如果要拆除不同意戶的房子,應該由實施者自行負責。此外,內政部次長和立法委員針對都更條例應否加入「防黑條款」,亦有正、反不同的看法,而無法達成共識。因上開爭議涉及都更之法理,以及日後實務上能否順利推動都更政策,所以確實有仔細思考、慎重處理的必要。
主張行政部門不應該或無權代為拆除者,主要理由乃是認為此為住戶與實施者之間的私事(私權爭執),所以公權力不應介入。但是,都市更新真的只是單純的私事嗎?恐怕未必如此。根據司法院大法官釋字709號解釋,都市更新可以促進都市土地有計畫的再開發利用,復甦都市機能,改善居住環境,「增進公共利益」,而都更條例正是為了達成上開目的所制定,其除具有使人民得享有安全、和平與尊嚴之適足居住環境(經濟社會文化權利國際公約第11條第1項規定參照)外,並作為限制財產權與居住自由之法律依據。從而,大法官在解釋理由書中特別指出,都市更新之實施涉及政治、經濟、社會、實質環境及居民權利等因素之考量,本質上乃是國家或地方自治團體的「公共事務」。因此,如果把民辦都更與私人事務直接劃上等號,並認為公權力無權介入私事,法理上恐有進一步商榷之餘地。
當然,另一個亦不容忽視的問題,在於釋字709號解釋也同時指出,政府如果基於事實上需要及引入民間活力的政策考量,而以法律規定人民在一定條件下得申請自行辦理,國家或地方自治團體仍然必須以公權力為必要之監督及審查。拆除不同意戶的房屋,當然涉及人民財產權和居住自由的保障,所以真正的關鍵,應該是如何設計一套「及時且公正」的程序,讓不同意戶的權益能夠確實獲得保障,並亦同時顧及其他同意戶及實施者的權益,而不是一概不允許行政機關代為拆除。
此外,原本是屬於私人事務,但基於公共利益的考量,最後由行政機關強制處理者,實務上亦非僅有都市更新的情形,最常見的例子就是公寓大廈的違章建築問題。就法令規定而言,根據「建築法」第97-2條授權制訂之「違章建築處理辦法」(以下簡稱「處理辦法」),其於第5條即明文規定,直轄市、縣(市)主管建築機關,應於到違章建築查報人員報告之日起五日內實施勘查,認定必須拆除者,「應即拆除之」。依「處理辦法」第3條規定,違章建築之拆除,原則上也是由直轄市、縣(市)主管建築機關執行,亦可視實際需要委託辦理,這就是由公權力強制介入私人紛爭的實際情況,亦可供參考。 (相關報導: 胡偉良觀點:誰把都更搞成這副寸步難行的窘境? | 更多文章 )
另就「防黑條款」而言,法律上當然不應該,也絕對不能接受民眾是被詐欺或脅迫而出具同意書,也更不可能接受「組織犯罪、傷害、偽造文書」等犯罪行為。正因如此,現行「都更條例」第22條亦明文規定,因被詐欺或被脅迫而為意思表示者,當事人得撤銷其同意之意思表示。最新的實務見解亦認為,主管機關可本於職權進行調查,並據調查結果作成行政決定,刑事偵查或判決結果僅可作為參酌因素之一,非謂須俟刑事偵查或審判程序終結後,方得作成行政決定(參照法務部107年6月14日法律字第10703508180號函),所以並不會有所謂主管機關放任不管,而用所謂「公法歸公法」為理由,讓當事人自己去打官司,即可輕易帶過的情形。
縱使沒有上開實務見解,就法理而言,刑事判決與行政處分本可各自認定事實,但認定事實須憑「證據」(參照最高行政法院75年判字第309號判例)。所以真正的問題是,除非事證明確或雙方無爭執,否則由誰來認定出具同意書的意思表示是被詐欺或脅迫,或有其他不法情事,才是難題所在。如果把責任交給主管機關,例如內政部或各縣市政府所設置之「都市更新及爭議處理審議會」,恐怕事實上都會有相當程度的困難,理由在於認定事實必須根據證據,但都更的主管機關及審議會,都欠缺「強制性」的行政調查權,所以在雙方各執一詞,而且證據不明的情況下,有關機關實無法判斷事實的真偽。
如果透過刑事調查釐清事實,因為有搜索、扣押、監聽等強制措施的介入,當然更能保障不同意戶的權利,但是在我國對於行政處分係採取以不停止執行為原則之法制下,都更程序可能仍然不斷進行,此時即必須慎重考慮建立配套機制,例如讓檢警在一定合理時限內偵辦完畢,並以是否起訴或一審判決是否有罪為認定標準,否則倘待判決確定,可能已花費三至五年,勢必讓都更程序在此一期間內陷入極不穩定的法律狀態,對於都更而言,時間本身就是各方參與者不斷付出的成本,因此法律關係(狀態)的安定,也是在保障不同意戶的權利時,必須同時思考應如何保障的公共利益。
當然,另一個在制度設計上可以考慮的方式,是如何透過「專業法庭的分工設計」,及「時間上的密集迅速審理」,讓紛爭能夠在最短時間內獲得司法的最終裁決。但是,如果僅有「防黑條款」,卻沒有合理的配套措施,顯然無法兼顧不同意戶的權益及都更程序的順利推動。甚且,倘若不同意戶的主張最後被認定並非事實,則受損害者並非僅有實施者而已,而是包括同意戶在內的許多民眾之權益。 (相關報導: 胡偉良觀點:誰把都更搞成這副寸步難行的窘境? | 更多文章 )
*作者為理律法律事務所律師