財團法人之性質雖然是非營利組織,但為了達成財源自給自足之目的,除了可以對外募款並接受社會大眾及企業捐贈外,在符合法令規定,而且不違反捐助章程的情形下,財團法人也可以投資營利事業,只要最後將所得之利益用於公益事業,即無違反財團法人之成立目的(參照司法行政部(52)台函民字第4512號函)。所謂的「投資」營利事業,自然包含購買公司股票在內,因此,許多法令都明文規定,財團法人可以在財產總額的一定範圍內(例如二分之一或三分之一),本於安全可靠原則而為有助於增加財源之投資,或購買依法核准公開發行上市、上櫃的股票或公司債(參照「國防事務財團法人設立許可及監督要點」、「行政院環境保護署審查環境保護財團法人設立許可及監督要點」、「行政院農業委員會審查農業財團法人設立許可及監督要點」等等)。
我國的「財團法人法」將於明年2月1日正式施行,依據本法第67規定,原則上,除了「財團法人名稱」、「捐助財產總額」、「民間捐助之財團法人董事產生方式」這三種情形外,凡是與「財團法人法」規定不符者,都必須在本法施行後一年內補正(情形特殊者,可報經主管機關核准延長補正期間);屆期未完成補正者,主管機關即可廢止財團法人的設立許可。換言之,除了極少數的例外情形,本法相關規定都會發生「無限期溯及既往」的法律規制效力。
舉例而言,有關財團法人購買股票的比率,依本法第19條第3項第5款規定:「於財團法人財產總額百分之五範圍內購買股票,且對單一公司持股比率不得逾該公司資本額百分之五。」許多財團法人在多年來的低利率環境下,都必須依賴穩健且正派經營的公司股票相關收入,才能支應人事成本及舉辦活動的費用。因此,一旦新法實施後,許多財團法人的財務都會受到極大的衝擊和影響。
暫且不論立法理由中毫不區分股票是否屬於公開發行上市、上櫃,也完全不說明從原本的二分之一、三分之一,驟降為「百分之五」的合理依據為何,光是在執行面上,上開規定就會衍生出許多的問題。例如,如果因為公司減資,導致財團法人持股比率超過百分之五,此種情形既非可歸責於財團法人,又不能禁止公司減資,則在法律上究竟應如何處理?如果強制要求財團法人賣股票,就必須考量整體經濟環境及股票市場的股價波動情形,究竟在哪一個時間點賣出股票,對於財團法人及所持有股份的公司才是最有利,或至少不會因此而使其遭受到傷害。更何況,財團法人的財產總額也會因時間不同而變動,如果因為財產總額減少,以致違反百分之五的持股上限,此時在法律上又該如何處理?難道也是強迫財團法人必須把超過比率的股票立刻賣出? (相關報導: 劉昌坪專欄:財團法人也要被轉型正義? | 更多文章 )
此外,無償接受贈與和有償購買股票,兩者的性質及意義也完全不同,財團法人因為受贈與而持有的股票,是否也要受到持股比率「百分之五」的限制?如果法律要禁止的是「購買」股票,即應清楚規定因受贈與而持股逾百分之五的情形,並不適用上開規定。反之,如果認為財團法人即使是無償接受贈與,而「持有」超過百分之五的股份,也不區分情節而一律違反上開規定,則立法者更應清楚說明此一限制的正當理由為何,是否過於嚴苛以致不當限制財團法人的權利。
此外,依本法第19條第5項規定:「除經主管機關核准外,不得購買捐助或捐贈累計達基金總額二分之一以上之捐助人或捐贈人及其關係企業所發行之股票及公司債。」此一規定原則上乃是「完全禁止」,而非「超過一定比率」才予禁止,其與立法理由中所說的「避免影響財團法人從事公益」究竟有何正當合理之關聯?所採取之手段是否過於嚴苛?主管機關核准與否的具體判斷標準又是什麼?對於已經購買股票的財團法人是否亦不分情節一律強制賣出?上開規定同樣也會對財團法人造成極大之困擾。
更令人無法理解的溯及既往條款,則是本法第2條第3項規定:「中華民國三十四年八月十五日以後,我國政府接收日本政府或人民所遺留財產,並以該等財產捐助成立之財團法人,推定為政府捐助之財團法人。其以原應由我國政府接收而未接收之日本政府或人民所遺留財產,捐助成立之財團法人,亦同。」如果比照同條對於政府捐助財團法人的四種定義,至少都是以成立時的「捐助」,或成立後的「接受捐贈」,合計超過該財團法人基金總額的「百分之五十」作為判斷標準。但是,如果依照本條規定使用的文字,刻意不提及「比例」,那麼縱使日本政府或人民所遺留的財產,僅是某財團法人受捐助成立時的百分之一,甚至連百分之一都不到,也會被推定是政府捐助的財團法人。此一規定僅以「日本宣布投降」的時間作為判斷標準,卻未考量日本政府或人民所遺留的財產,在當時或現在占財團法人基金總額的比例為何,無異使政府可以用百分之一的財產偷天換日,取代百分之九十九的人民財產,究竟有何正當性可言?況且,即使因時間久遠而難以詳查捐助比例或金額,但為何在舉證責任的分配上,卻是一律有利於政府,而不利於人民?立法理由中雖然提及「易生爭議」四個字,但易生爭議乃是本法無限期溯及適用所必然導致的結果,立法理由顯然是「倒果為因」,因此,本條規定是否符合比例原則、平等原則及法律不溯及既往原則,實令人高度懷疑。
法律不溯及既往原則乃是法治國原則下,基於法律安定性及信賴保護之要求,而在憲法上拘束立法、行政及司法機關之基本原則。因為,國家既不能期待人民現在的行為合乎未來法令的要求,便不能要求新的法律規定適用於之前已經發生的事件,除非在有重大公共利益及合理配套措施之下,方能例外為不利於人民的溯及性立法(參照釋字605號解釋曾有田大法官之協同意見書、釋字714號解釋蘇永欽大法官之協同意見書)。
無論是政府或民間捐助的財團法人,一旦依法成立,就不再是捐助者的「資產」,而是獨立且可自主運作的法律主體。不僅如此,財團法人可以代替政府部分職能,減少政府的財政支出,政府若是真的把財團法人當成「伙伴」,那麼相關法律在設計時,自然就會站在協助及支持的立場,而不會對於財團法人的權利造成過苛,甚至是不合理的限制。 (相關報導: 劉昌坪專欄:財團法人也要被轉型正義? | 更多文章 )
*作者為理律法律事務所律師。本文不代表事務所立場