台灣當前最嚴重的政治問題之一,是行政、立法兩權正逐漸陷入彼此否定的憲政僵局。立法院通過法律,行政院長拒絕副署;行政院提出政策與預算,國會多數則以刪減、凍結、否決或修法反制。行政權指責國會擴權,國會反控行政權蔑視民意。如此惡性循環下去,受害的不是哪一個政黨,而是整個國家的憲政秩序與人民權益。
但這個僵局並非無解。解決問題的答案,賴清德早在二○しろまる一九年就親口說過了。
當年賴清德爭取總統提名時公開主張,並表示他當選總統後,台灣憲政體制應朝偏向內閣制的雙首長制發展,行政院長的任命「一定要經過立法院同意」,這個同意權「一定要恢復」;他也主張邀集朝野召開憲政國是會議,推動憲政改革,甚至提出監察權回歸國會、考試權回到行政院等構想。
這些主張背後其實有一個非常正確的憲政認識:國家統治權來自人民,行政權必須具有民主正當性,也必須對代表人民的國會負責。
如今賴清德已經當上總統,面對的正是他當年所指出的憲政問題。既然如此,為何不從實踐自己當年的主張開始,解開今天的僵局?
他其實可從下述六個方向來解決僵局!
首先,要行政院長卓榮泰立即停止把違反憲法及內閣制精神的「不副署」,當成對抗國會的武器。卓榮泰如不聽話,應立即依憲免職!
依憲法增修條文,行政院如果認為立法院通過的法律案、預算案或條約案窒礙難行,本來就有覆議制度可以運用;立法院如果以法定多數維持原決議,憲法更明文規定行政院長「應即接受該決議」。如果行政院認為法律違憲,也可以依法尋求憲法審判。
覆議與違憲審查,才是憲法所設計的制度出口。
副署制度的歷史與憲政功能,主要在使元首行為受到內閣拘束,並建立政治責任,而不是讓行政院長取得對國會立法的另一個否決權。如果行政院長卓榮泰可以不提覆議,或者覆議失敗之後,仍以拒絕副署阻止法律公布,那是公然的違憲,絕對不能縱容!
第二,立法院也應恢復正常而負責的國會審議。
行政權違反憲政分際,不能成為國會恣意行使權力的理由。預算可以刪,但應公開辯論與逐項審查;人事可以否決,但應具體審議;法律可以修改,但必須經過公開辯論與審議。不能因為不滿行政院,就把總預算、人事案甚至整個國家治理當成政黨鬥爭的籌碼。
權力分立的真義,不是行政權與立法權互相癱瘓,而是依憲法規定制衡,而行政一定要依法行政!
第三,賴清德應實踐自己二○しろまる一九年的承諾,立即召開真正的憲政國是會議。
今天朝小野大的局面,正是檢驗賴清德總統是否具有憲政領導能力的時刻。總統不應只是執政黨的最高政治領袖,更不應站在行政院背後與國會多數一路對抗,而應邀集行政院長、立法院長、朝野政黨領袖及憲法學者,就行政立法關係、副署、覆議、預算、人事同意權以及行政院長的民主正當性,建立最低限度的憲政共識。
這不也正是賴清德當年所說的「憲政國是會議」應該處理的事情嗎?
第四,應立即恢復健全的憲法仲裁機制。 (相關報導: 夏珍專欄:藍白無人機條例一無是處,卓揆九度關山不副署? | 更多文章 )
行政院說立法院違憲,立法院又說行政院違憲,最後總不能由行政院自己宣布行政院勝,也不能由立法院自己判定立法院勝。民主憲政所以需要大法官與憲法法庭,就是因為行政、立法發生重大權限爭議時,需要一個獨立於政治鬥爭之外的司法裁判者。
總統既掌握大法官提名權,就有義務適時提出具有專業能力與跨黨派公信力的人選,總統任期不過四年,不能包攬大法官提名權,卻又經年不補提名大法官人選;立法院也應逐人實質審查,而不能把大法官人事當成政黨集體杯葛的工具。讓憲法法庭恢復完整功能,是解決行政立法衝突不可缺少的一環。
第五,如果卓榮泰內閣與國會多數已經完全失去政治互信,賴清德就應考慮改組內閣。
這尤其值得賴清德重新閱讀自己二○しろまる一九年的主張。
既然他當年認為行政院長應經立法院同意,表示他也承認行政院長若能取得國會信任,才有較完整的民主正當性。現行憲法雖然已不要求行政院長經立法院同意,但並沒有禁止總統在任命行政院長以前與國會多數協商。
賴清德完全可以找一位具有行政能力、社會公信力,而且能與國會溝通的人出任行政院長。法律上仍由總統任命,政治上卻先尋求國會可接受性。這甚至不必等待修憲,就可以立即實踐他自己所主張的內閣制責任政治精神。
第六,賴清德、朝野政黨及全國人民更應趁這次僵局重新思考修憲。
我們不能永遠維持一個總統掌握行政院長任命權,行政院長不須取得國會同意,卻又宣稱行政院應向立法院負責的曖昧體制。要走內閣制,就應建立真正的國會信任與責任政治。最不能接受的,就是制度永遠模糊,而掌權者永遠選擇對自己最有利的解釋。
六年前,賴清德其實已經看見問題,也曾經開過藥方。今天真正欠缺的,不是憲政解方,而是他掌權之後是否還願意服用自己開出的藥。
行政立法僵局不能靠誰的權力比較大來解決,更不能靠行政院不副署、立法院全面杯葛,一路鬥到國家機器失靈。賴清德如果真要終結當前憲政惡鬥,就應從自己做起:停止行政擴權、恢復憲法程序、補實大法官、重建朝野對話,必要時改組內閣,並真正啟動他二○しろまる一九年曾向人民承諾的憲政改革。
統治權來自人民,行政與立法都只是人民依憲法授予權力的國家機關。回到人民、回到責任政治、回到憲法,才是走出今日憲政僵局的正途! (相關報導: 夏珍專欄:藍白無人機條例一無是處,卓揆九度關山不副署? | 更多文章 )
*作者為東海大學法律系退休教授。