從去年至今年,教師與保育員何者是專業的論戰成為一個不斷被消費的議題,教保品質的優劣似乎就只等同於大班是兩師或一師一教保編制的討論,這樣的論調,只是不斷地在放大教保服務人員所需承擔的責任,而無視於長久以來不健全的教保體制、政策對於教保品質的影響,以及政策執行者所應擔負的責任;且把教保品質的不良歸咎於教保服務人員的專業度與編制,事實上也漠視著長期間教保服務人員到底處於什麼樣的教保環境從事幼托服務。
11月30日聯合新聞網刊登一篇幼教報導,斗大標題「薪少太血汗 大學幼保系進冷宮」適切地反映出長期教保工作的血汗勞動環境,去年(2014)四月份,三立新聞台揭發台中一間幼兒園的黑幕,不但部分老師沒有幼教執照,按照規定,一名老師最多帶15位小朋友,當天直擊一位老師照顧26人,幼兒園甚至違法招收2歲以下幼兒,不幫老師投保勞健保,負責人還反嗆,在台灣工作沒勞健保是人之常情,不怕老師去檢舉或提告;七月新北市僑育幼兒園,私自擴充教室超收七十名學生,且被稽查八次都不改善;今年桃園市教育局九月初稽查了138所幼兒園,其中有32所違規,主要違規項目是聘用不具有教保員資格的老師、學生超收;九月中旬,新北市樹林區的立群幼兒園被家長踢爆超收38位學生,且教師的勞保,都被園方以最低薪資申報。
這些事件不過都是冰山一角,園所未立案、超收學生、娃娃車超載、聘任不具教保資格的教師、教保人員超時工作,低薪,未被加保勞健保,等等這些教保園所的違法事件已不是什麼新鮮事,是長期以來台灣幼托環境的常態,造成這些現象的主要原因在於台灣七成幼托需求的主要提供者來自於私立園所,當利潤成為營運的主目標時,各式各樣壓低成本的手段就會因應而生,而長時間在這樣環境工作的教保服務人員,當然面對的就是超時、高壓、低薪、低福利等等惡劣的勞動條件,這些問題直接和間接都影響著教保品質優劣。
台灣教保品質不良原本就不是這兩三年來的問題,是長久來政府缺乏教保服務公共政策,放任自由市場機制所造成,原本期待藉由幼托整合,一方面將分流的教育和保育制度整合成一個完善的照顧體系;一方面,則賦予政府推動托育公共政策的法源,透過逐步增加公立與非營利托育機構的數量,來帶動台灣整體教保環境產生改變,進而改善教保服務人員三高(高工時、高流動率、高要求)、三低(低薪、低福利、低社會位階)的惡劣環境,提升教保品質。
然而,在各方角力下,幼托整合政策並未達到當初制度性整合的目標,只被簡化成幼稚園和托兒所的機構式合併,所以台灣的幼托制度依舊切割成托嬰服務(0-2歲,衛福部主管)、教保服務(2-6歲,教育部國前署主管),以及課後照顧服務(6-12歲,教育部社教司主管),在這樣的行政劃分下,幼托業務的推展依然面臨著主管單位間各自為政,相互推諉的窘境。
幼托整合期待推展的托育公共化政策,在教育部執行過程缺乏理想性,各地方縣市政府便宜行事下,未全盤性地去思考,為落實幼托公共化,應如何以現有公立幼稚園和地方公立托兒所為基礎,完整性、循序漸進地來整併,進而普設公立與非營利幼兒園;同時也未完整性地去普查、了解不同區域當地托育的現況和問題,提出真正能對應家長需求的托育措施。
再加上,主管機關的教育本位主義,完全忽視幼托整合「教保合一」的主要本質,在幼托整合過程,並未導入融合托育的精神,以至於到目前,非但公立幼兒園向下延托至兩歲,課後留園之照顧體制還無法完善建制成為幼托照顧工作的一個環節,又因幼照法對於二至三歲照顧規定缺乏彈性,在成本、人力的考量下,私立幼托機構大多不願收托,造成當前2-3歲的幼兒成為無處收托的人球。
這些整合亂象,對於打著優質、平價、普及為目標的幼托整合政策無非是自打嘴巴,不僅無法縮小城鄉間幼托資源分配的差距,滿足家長多元托育的需求,反倒是弱化整體的公共照顧體制,降低幼兒教育和照顧發展的品質。
除此,過去公幼與私幼、私托的教保服務人員,一直以來在資格和勞動權益上都處一種相當不對等的狀態,幼托整合實施這三年來,教育部面對教保服務人員依舊是秉持著教育本位和管理主義,不斷地繞在專業資格的取得和管控空轉,根本不願意去面對,教育與保育兩體制合併時,背後真正複雜的師資結構問題,整併過往分流、複雜的師培和師資制度,以及公幼和公托因正式編制員額有限,造成幼托整合後同一公立園所中的教保服務人員來自於不同的進用方式,而形成不同福利待遇的問題,反倒持續把師資問題複雜化、階層化,如此混亂、缺乏公平合理的師資制度,實難以建置一個教保合一的照顧體制。
整個教保體制的問題影響著教保品質的優劣,不單只是教保服務人員專業與編制的問題,事實上,台灣合格的教保服務人員數量已超過需求,現場教保服務人員不合格比例偏高,是因為缺乏合理工作保障,使得合格優質的教保服務人員不斷流失,唯有健全教保職場環境,才有可能留任優質教保人員,提升幼托品質。
記得2006年高雄市輔育人員職業工會出品的宣傳紀錄片《好大的膽:托育工作者勇敢的第一步》的記者會上,有位工會夥伴分享的一段話,污染的河川不做整治,放再名貴、再多的魚下去也是枉然,唯有整治河川,才能使魚群安然生存。也就是,假使教育部不去面對、解決這些制度性的亂象,依然本著高高在上的教育本位,且持續將國家資源傾斜於營利市場,托育工作的勞動環境持續不改善,每年培養出再多專業的托育工作者,仍然無濟於教保品質的提升,這也是台灣長期以來血汗教保的現況。
*作者為全國教保產業工會理事,屏東縣幼兒托育職業工會理事長