本(2018)年11月24日,台灣舉行地方大選,同時伴隨著十項公投案,選舉結果執政黨慘敗,地方執政版圖大幅縮水。選後許多分析指出,改革不力、經濟不振是敗選主因,而針對外媒關心的兩岸政策是否會有變化,執政當局一貫的立場認為,本次大選並非針對兩岸關係進行投票,因此要求大陸當局切勿「刻意片面政治解讀台灣人民對兩岸關係的期待」,以致「誤判未來台海情勢發展」;而蔡英文總統在選後接見美國外交政策全國委員會訪問團時也表示,「在這一次地方性的選舉上,人民並沒有在兩岸政策的議題上做出選擇,或是有重大的改變。因此在九合一大選後,我們維持現狀的政策仍然不變」。
雖然綠營執政當局信心滿滿認為,台灣的對外關係無須調整,然觀諸選後藍營即將執政的縣市,緊鑼密鼓籌畫兩岸工作小組,積極意欲擴大兩岸城市交流的動作來看,究竟是綠營還是藍營誤判了民意,實有必要進行進一步的研析。
基本上,這一次的地方大選確實沒有直接針對兩岸政策的走向進行投票。兩岸、國防、外交事務基本上屬於中央政府職權,一場地方性選舉當然不可能觸及這些議題,然而這一次的地方選舉中卻伴隨著十項公投案,其中「核災區食品開放」以及「東奧正名」看似單純的公共政策議題,卻隱藏著台灣對外關係可能產生變化的解讀空間。或許台灣選民在針對該兩案進行投票時並不會深思熟慮,而是單純直觀地以自我當時的理解進行選擇,但投票的結果,卻可能令相關外國政府必須嚴肅解讀台灣民眾(或中央執政當局)的「本意」,以此作為是否調整對台政策的基礎。
公投結果「核災區食品開放」遭到否決,直接的衝擊國日本立即透過日本台灣交流協會沼田幹夫代表發稿表示遺憾,同時似乎意有所指的指稱,將努力「避免由於此問題被當作政爭工具,而對日本與台灣的友好關係及經濟交流造成傷害」,隨後日本內閣官房長官菅義偉也在記者會上感到「非常遺憾」,甚至一度傳出日本外相河野太郎表示,公投結果將影響台灣加入「跨太平洋夥伴全面進步協定」(CPTPP)的努力。對於這一連串的發展,可能超出大多數台灣選民在對該案進行選擇時的思考,而日本政府是否會因此大幅調整,自2012年安倍晉三政權重新執政以來,對台一系列拉攏、友台的政策,迄今我們無法知曉。但日方可能存在的不解或許在於,當台灣政府可以依據科學數據開放美國牛肉進口的同時,為何不能依照同樣的標準開放日本核災地區食品的進口?更何況,台灣限制核災地區食品進口的步伐,幾乎與中國大陸亦步亦趨,這種「巧合性」,在安倍政府「印太構想」小心翼翼應對中國強權崛起的過程中,不免產生台灣究竟是敵是友的質疑。 (相關報導: 韓國瑜提「九二共識」設兩岸工作小組 蔡英文:兩岸政策屬中央權限 | 更多文章 )
更深遠的影響或許在於「東奧正名」公投案的否決。嚴格來說,這一次的正名運動並非由政府發起,而是否應以運動員的可能權益為代價,進行國家定位的確認也存在爭辯的空間。但在對外關係領域,我們無法期待大多數的外交政策分析家會做出這麼細膩的判讀,東奧正名所釋出最直接的訊息就是:在台灣的人民,想要以一個新的名稱參與國際事務。簡單來說,這個公投案的結果,很可能成為改變台海現狀的一個引爆點。當然,台海現狀是動態的,蔡英文政府所主張的「維持現狀」充其量只能說是小國領導者的主觀期待,在國際強權政治的現實下,在美中台三方錯綜複雜的關係中,現狀的定義並非台灣說了算。事實上,從美方的角度觀察,要不要維持現狀,現任的川普政府與前一任的歐巴馬政府採取了截然不同的立場。
2016年12月,歐巴馬總統在卸任前的白宮記者會上,罕見地針對台灣問題發言,而這發言事實上也總結歐巴馬政府八年執政的台海立場,歐巴馬總統表示:「基本上是中國和美國之間,及與台灣在某種程度上,都有長期以來的共識,就是不改變現狀,台灣和中國大陸採行不同的運作方式,中國視台灣為中國的一部份,但中國也承認,必須將台灣視為自有一套發展方式的實體來接觸交往。」由此可以看出,民主黨的歐巴馬政府可以視為是兩岸現狀的維護者。但這樣的立場並未被川普政府所承繼,從當選就職前與蔡英文總統的越洋談話,質疑「一個中國政策」是否束縛美國的國家利益,到簽署允諾台美軍艦互訪、開放各層次的政府官員交流等,這一系列的動作顯然並非要維持台海的現狀,直白地說,川普政府(特別是美國國會)積極地想要改變台海的現狀。從國際關係現實主義的觀點來看,川普一連串的動作當然是出於美國優先下國家利益的考量,但夾雜在美中霸權爭奪下的小國台灣,否決了東奧正名的公投案,是否要解讀成台灣在美中爭霸中,更懼憚於中國的威嚇,因此將更遠離華盛頓,而更親近於北京,這可能會困頓台灣外交當局持續一段時間。
平心而論,一場地方層次的選舉,最關鍵的影響主要仍來自於內政因素。但對於像台灣這樣的蕞爾小國,對外貿易依存度更高達100%,台灣實無法忽略外在因素對於台灣整體發展的影響。我們當然無法決定對手國的決策者要如何解讀台灣選舉的結果,但我們應該盡己所能,掌握各種外在情勢的可能變遷,也必須要謹慎地行動或表態,避免對手國誤判與誤讀。
自蔡英文政府執政以來,美日中三國的交鋒已經讓台海情勢產生質變,台灣的整體選民或許無法清楚指認出癥結所在,但這也是國家領導者必須承擔的責任,依據台灣民意基金會在今(2018)年五月蔡英文總統執政兩周年所公布的民調來看,滿意蔡英文總統兩岸表現的有37.6%,不滿意的高達56.0%,而在外交表現上滿意的有39.0%,不滿意的也高達53.5%,對外戰略的模糊很可能也是地方大選挫敗的原因之一,這對於自我標榜「最會溝通」的蔡英文政府而言,如何在僅剩的任期中重新獲得人民的信賴,無異是一大挑戰。 (相關報導: 韓國瑜提「九二共識」設兩岸工作小組 蔡英文:兩岸政策屬中央權限 | 更多文章 )
*作者為新台灣國策智庫研究部副主任