距離年底九合一選舉只剩下3個多月,中央與地方各項選舉支票猛開,從2500元「育兒津貼」加碼、就學貸款4年「只繳息不還本」,到機場捷運降價10元,所有政策無非是為了拉攏選民,連同8800億元前瞻基礎建設,過去4年好不容易改善的地方財政狀況,恐將因此轉趨惡化。以2014年12月底現任地方首長就任時負債餘額,和今年6月底相較,地方政府過去3年半「表面上」一共減債1400億元,但部分舉債係以「自償性債務」名義舉債,由於接下來社會住宅、軌道建設等負債都將滾入「自償性債務」,未來幾年地方政府的潛藏性負債,恐將逐年攀升。
縣市長選戰即將進入白熱化階段,桃園市長鄭文燦日前宣布,機場捷運票價將調降10元,意外引爆了台北市長柯文哲的「柯粉」與民進黨支持者之間的口水戰。然而,台灣22個縣市現任首長,過去3年半,到底誰「減債」最多?
根據財政部統計,如果以2013年底為基期,中央政府與地方政府當時的負債餘額分別為5.47兆元與1兆元,到了今年上半年,中央政府負債餘額略為增加至5.49兆元,地方政府負債餘額則是大減1401億元,剩下8663億元。
台北市長柯文哲減債金額與幅度均居冠
其中,台北市長柯文哲任內減債1222億元,減債幅度56%,是22個縣市當中減債金額與幅度最大的縣市,非六都的屏東縣、基隆市、南投縣,在現任首長任內分別減債102億、45億與51億元,減債幅度36.6%、36.3%、30.5%,居16個縣市前三名。
直轄市方面,六都當中財政狀況最差的台南市,過去在前市長賴清德與現任代理市長李孟諺,透過調高地價稅、房屋稅稅基等方式,減債金額125億元,在六都當中僅次於台北市,六都當中負債餘額最少的桃園市,在鄭文燦任內也減少了22億元的債務。
大型建設進行中 新北、台中負債餘額大增
然而,22個縣市當中,仍有少數縣市的負債餘額在現任首長任內呈現擴張狀態。人口數最多的新北市,過去3年在市長朱立倫任內,因為「三環三線」等建設,負債餘額增加了312億元,增幅達28.3%;目前同樣在進行捷運系統施工的台中市,在市長林佳龍任內,負債餘額增加了43億元。
以往被視為「財政紀律不佳」的地方政府,為何債務餘額不增反減?如果現任縣市長在過去3年任內,都沒有藉由擴張型財政政策,營造地方建設利多,地方政府債務問題是否已經成為「過去式」?
由於「債留子孫」的帽子,在選戰期間很容易被對手扣上,地方政府債務問題又非三言兩語可以解釋清楚,真相往往被口水埋沒。
自償性基金債務不納入法定公共債務餘額
今年7月中,正當柯粉與民進黨支持者槓上時,財政部針對桃園市長鄭文燦任內債務餘額增加問題,罕見地發了一篇新聞稿,強調桃園市103年度債務餘額,和去年度相比減少了37億元。 (相關報導: 兌現「8年20萬戶」社會住宅得舉債3000億!內政部開方便門讓債務變「自償」 | 更多文章 )
今年選情特別熱鬧的台南市,則出現了前任縣長蘇煥智槓上前任市長賴清德的戲碼。針對李孟諺在臉書上貼出一張表格,稱蘇煥智任內未償還債務餘額高達573億元,蘇煥智在臉書上以「賴(清德)爭功諉過不知感恩,代市長疲於圓謊」,批評李扭曲事實,刻意膨脹234億元。
蘇煥智與李孟諺二人所爭論的數字,關鍵在於「自償性基金債務」。蘇煥智批評,李孟諺將蘇任內推動的工業區開發(例如液晶電視專區「樹谷園區」)的工業區開發基金,以及市地重劃、區段徵收所使用的平均地權基金兩項「自償性基金債務」納入法定公共債務餘額,作法完全不合法規,「是一種欺騙行為」。
不管是柯粉與民進黨支持者,針對機場捷運票價調降是否債留子孫,或是蘇煥智、李孟諺針對地方政府債務餘額有不同見解,其實都凸顯了一件事實──「政府的負債是可以隱藏的」!
舉債瀕臨破表縣市 財政部要求提改善計畫
財政部官員解釋,本屆縣市首長任內,地方政府負債餘額之所以獲得相對控制,主要拜2014年「財政健全方案」之賜,當時,立法院通過《公共債務法》修法,對於舉債金額瀕臨「破表」的縣市,財政部得要求縣市政府提出「債務改善計畫」。當時,除了負債餘額超過《公債法》上限的苗栗縣與宜蘭縣之外,財政部在103年底,針對債務餘額達舉債上限9成的縣市,例如雲林、南投、屏東等縣市,都要求提出4年的改善計畫。
「4年的債務改善計畫,因為和本屆縣市長任期重疊,舉債瀕臨破表的縣市,也都拿出誠意推動實質減債,因此,才讓地方債務餘額過去4年獲得相對控制。」
不過,未被納入法定公共債務餘額的「自償性基金債務」,過去3年半則有逐漸增加的趨勢。
法定公債獲控制 自償性債務卻惡化
所謂「自償性債務」,係以未來營運所得資金或經指撥特定財源作為償債財源之債務,例如「大眾捷運系統土地開發基金」、市地重劃的「平均地權基金」等等,根據《風傳媒》統計,地方政府在2014年底,非營業基金等自償性債務餘額為1582億元,但是到了去年底,地方政府的自償性債務,已經膨脹至1848億元;其中,直轄市部分自償性債務為1506億元,16個縣市自償性債務為388億元。
自償性債務的惡化,在部分縣市特別明顯,以台中市為例,林佳龍在就任時自償性債務餘額為156億元,目前台中市的自償性債務餘額已經達404億元,幾乎已經快追上新北市的424億元。
能否列入自償性債務 須經各縣市委員會審議
財政部官員解釋,依據《公債法》規定,公共建設債務能否列入自償性債務,必須經過各縣市政府所成立的「公共債務審議委員會」通過,一旦納入自償性債務,相關的負債,即可不列入法定債限。台中市歷任市長持續推動土地重劃,相關的債務都滾入了「重劃抵費地基金」與「平均地權基金」;另外,台中市最近積極推動捷運綠線興建,相關負債則是進入「大眾捷運系統土地開發基金」。
同樣的情況,在新北市「三環三線」也有類似情形,官員強調,台北市捷運路網建設已趨成熟,其他直轄市的捷運建設才剛起頭,比較基礎並不相當。
不過,隨著前瞻基礎建設軌道建設的陸續展開,近年好不容易改善的地方政府財政,恐將轉趨惡化。 (相關報導: 兌現「8年20萬戶」社會住宅得舉債3000億!內政部開方便門讓債務變「自償」 | 更多文章 )
根據行政院主計長朱澤民去年說法,目前地方政府的舉債空間上有6000多億元,地方政府在2017-2021年的4200億元前瞻基礎處建設特別預算中,所配合的自籌款項總計2250億元,其中,「有1350億元具財務自償性」,因此,主計處預估增加債務金額僅900億元左右。
表面上看起來,前瞻基礎建設前4年4200億元的支出規模,並不會造成地方政府財務惡化,但問題是,8800億元前瞻基礎計畫的4241億元軌道建設,多數係在2021年以後,才會進入建設期,前半段的4200億元被列為「具自償性」的1350億元,是否是「貨真價實」的自償,目前都有很大的問號。
前瞻基礎建設陸續展開 自償性債務會失控嗎?
針對未來地方政府的自償性債務,是否有可能隨前瞻基礎建設發生失控現象,財政部官員強調,公共建設若要納入自償性債務,必須通過縣市政府「公共債務審議委員會」審查,為了避免地方政府自償性債務過度膨脹,中央政府對於軌道建設,如果認為具備「跨域建設」性質(例如台中捷運綠線延伸到彰化),或具備外溢效果,就會提高補助比率;地方政府的配合款減少,舉債金額就可以降低,自償率就會提高一點。 (相關報導: 兌現「8年20萬戶」社會住宅得舉債3000億!內政部開方便門讓債務變「自償」 | 更多文章 )
不過,對於縣市首長候選人,每逢選舉祭出選舉利多,例如宣布機場捷運票價降價10元,財政部官員強調,依據《公共債務審議委員會審議規則》,自償性債務舉借及償還計畫案,「應注意經濟變動因素,逐年檢討其對自償性債務償債財源之影響」,凡是對償債來源有影響之重大變數,例如票價調整、乘客數量,甚至利率變化,都必須提報審議委員會審查,「這是地方政府應該履行之責任。」