從扁政府時代到現在,內閣學經歷均是一時之選,
卻缺乏全方位訓練和國際視野的培養,
沒有扎實的養成過程,人才很快陣亡。
台灣要到哪裡找政務官?
算一算,單一個直轄市就需要二、三十個政務官,六都需要將近兩百人,再加上中央部會,至少需要三、四百個政務官。這些攸關國家治理的人才,要到哪裡找?
今天不論是哪個政黨執政,都深切感受到政務官的培養是個問題。在台灣,經常找不到適合的人擔任政務官。其實台灣不乏人才,如科技業人才濟濟,這些人在民間單位表現優異,入閣後卻完全施展不開,顯然是受制於政府體制,以及政府運作方式出問題。
博士內閣讓全民失望
同樣地,社會大眾對博士內閣怨聲載道,懷疑國家用這麼多大學教授進入行政體系,表現卻不如預期。下台的政務官也抱怨,在內閣無法發揮,最後落得不歡而散。
大家都懷疑,是否還要從學界尋覓政務官。
事實上,學者具有一定的學養和能力,在學術領域上多是佼佼者,但在轉換位置的過程中,卻從來沒有機會歷練,了解行政實務。
部分內閣官員即使上任前已有實務經驗,但資歷多是縣市首長、副首長或是局處長,對市府規模雖然熟悉,對國家層級政策卻全然陌生。他們的能力再強,眼界也只有縣市政府層級。
這就是台灣所面對的難題。從陳水扁政府時代延續到現在,拔擢的政務官都有類似背景,人人都是一時之選,卻缺乏全方位訓練和視野的培養,沒有國家甚至是國際的高度。
若要比照歐美國家,轉而從國會中尋找適當人選,好像也有困難。因為台灣的立委選舉採取小選區制,為了爭取支持,再專業的立委都要花大量時間回選區做選民服務,而選民請託不外乎換路燈、清水溝等等。立委關注議題的範圍愈來愈小,國家大議題反而沒有人關心,因為沒有選票、也沒有市場。
行政院推出的任何政策,都要費盡力氣說服立委,也不見得能獲得支持。在這樣的氛圍下,當然見不到政府部會願意提出具有遠見的政策,重要的法案更是根本沒人提。
給我方案:水利工程該怎麼辦?
但回顧台灣政壇,並非一直如此。
對政務官的培養,過去省府的運作或許可以做為今日的借鏡。賀伯颱風重創台灣那年,我在台大土木系教書,寫了一篇文章,對政府處理賀伯颱風多所批評,同時提出許多建議,包括水利工程、水利組織和相關法令要如何具體改善。
當時的省長宋楚瑜先生把我找去,說你有這麼多意見,「是否能提出具體方案,告訴我該怎麼辦?」
我用了一個月的時間,草擬出水利組織應該如何調整。因為當時掌管水利的單位位階太低,都是屬於建設廳轄下的單位,除了水利局之外,每個水庫還有水庫管理局,而水庫管理局和水利局卻是平行單位。
另一方面,河川流域從上游到下游的管理,分散在不同單位,第一無法制定完整政策,第二位階錯置,造成水利單位永遠被視為技術單位,無法指揮曾文水庫,無法指揮石門水庫,職權各自分散、事權無法統一,連建設廳長對水利工程也無法全盤了解,無法指揮調度。
我提議將水土林整合成水利處,也就是今天環境資源部的邏輯,把水土林整合在一起;其次是修法,包括林是森林法、土是水保法,水是水利法,當時分散三部不同法令,不過一旦牽扯到修法,通常會拖延甚久,所以最後決定土、林還是留在原來的架構下運作,只把水利相關單位整合成為水利處。
宋省長接受了我的建議。他再度把我找去,直言中央先不要談,現階段最重要的是將省府建設廳轄下所有水利單位,全部整合成為水利處,由我銜命進行規劃,而這就是台灣省政府水利處及後來經濟部水利署的由來。
水利處建置期間,宋省長請我當省政委員,他說:「你沒有行政經驗,當省政委員可以幫忙盯水利處。」就這樣,陰錯陽差讓我成為省府的一員。
三個月的省政委員生涯,主要工作在協助籌畫水利處。有一天,省政會議結束後,我開車回台北途中,接到省府電話,宋先生請我回去,我只好從新竹折返台中。「我找不到適當的人來擔任水利處長,你能不能來接?」宋先生一見面,劈頭就問。
我從一九八六年開始和建設廳水利局接觸,相關水工模型試驗多由我指導完成,和河川局、水利規劃試驗所也相當熟悉,自認對業務有一定程度的了解,於是點頭說,「假如沒有更適合的人選,我願意承擔。」
從此開啟我和省府團隊因緣。但即使自信對業務和人事熟稔,進入水利處後,我才發現公務行政和學術理論有相當大差距。
第一個難題:公文要如何批?
政治現實逼得我從零開始摸索。第一件面臨的難題是「公文」。因為公文的簽呈和批示,蘊涵倫理關係,其中還有潛在規則。其次是「會議」,什麼層級召開的會議要派什麼人與會,什麼會議要自己參加。第三是省議員找你,何時要說可以,何時要拒絕,都需要從頭摸索學習。
更複雜的是,水利處每年有超過四百億元預算,直屬公務員多達兩千多人,還要兼管自來水公司以及十五個農田水利會,組織和預算異常龐雜;水公司、水利會和水利處雖然都是水利單位,但文化差異性非常大,管理難度非常高。
尤其是水利處內部分成多重派系,當年涉及鉅額利益的砂石,就是水利單位管轄,內部人員和砂石業者、民意代表的關係千絲萬縷,一層又一層,層層包裹牽扯不清。
可以想像,當時的我既年輕,只有四十歲左右,行政經驗完全空白,加上到省府不久後省議會即開議,每個人都等著看我笑話,因為很多人覬覦水利處長這個位置很久,最後竟然是個毛頭教授出線。
面對即將到來的艱困挑戰,我只能在極短的時間內快速學習成長。首先,我不斷請教前輩有關內部生態,並找來具有豐富行政經驗的人擔任主秘,以補充我的不足。
其次是請同仁把重大工程資料全部整理出來。在最短時間能走到就走到,來不及走訪就全背起來,如「大甲溪堤防」不是只有五個字,沿岸還有豐洲堤防、客庄堤防、火焰山等;還有過去從未聽聞如高雄鳥松坔埔排水、彰化石笱排水等等,我將地名、位置和工程內容全部背起來。
我之所以這樣做,是在省議會備詢時,不會被省議員的氣勢嚇到。因為省議員在質詢時咄咄逼人,我認為絕對不能露出任何破綻,讓他們有攻擊的機會,也讓水利處同仁和省議會放心,處長雖然是台北來的年輕人,對狀況還是有所掌握。
你對我負責,下面的人對你負責
但要領導水利處如此龐雜的官僚組織,卻要靠分層負責、充分授權。我把內部一級主管全找來,告訴他們,我是政務官,你們是事務官。什麼是政務官?就是只管大事、不管小事。大方向、大原則我掌握,但工程細節不要報上來。
由於水利系統在水利處成立前,屬總工程師當家,所以我授權總工程師,直接告訴他,工程相關公文由你處理,人事也遵照過去傳統,升遷懲處由你決定。
對其他主管,我則強調,我只有兩項要求,工程進度和工程品質。雖然我不會逐一檢查每項工程,但如果到工地視察時,察覺不對勁,把工程圖調出來比對發現有任何閃失,一定鐵腕辦到底。
即使我已經公開說明,還是經常有河川局長問我,「處長,下面有課長出缺,你有何意見?」我一律說:「你對我負責,下面的人對你負責。」
我要建立的是一個權責相符、分層負責的水利處。因為我很清楚,若管太多細節,會讓下面主管凡事請示,不願做決定,要培養出願意負責任的文官,就要尊重他的專業。
記得在一九九八年,我要離開省府時,經濟部政務次長張昌邦監交,水利處同仁列隊歡送,女同事們哭成一團,沿路我可以叫得出每個人的名字。張昌邦好奇地問,李處長來多久?我說不到兩年。他很訝異,直說怎麼可能只有兩年就和他們這麼熟?
一直到今天,十七年過去了,我和當時的省府同仁一直保持非常好的夥伴關係。
回想當時的政治大環境,並沒有比現在好多少。我接受省府任命時,已經確定要凍省,整個省政府淒風苦雨,大家都知道這艘船即將沉沒,尤其是一九九六年的賀伯颱風過後,水利單位好幾個工程師及主管都吃上官司,士氣非常低落。
但我在水利處的兩年期間,帶領他們一起往前衝。台北防洪的洪水預報系統以及台灣省水利處水情中心等,都在我那個時候建立起來,水利系統的士氣也隨之昂揚。在省府最低迷的時刻,我們水利處從一支猶如被打敗的部隊,脫胎換骨成為省府最強的戰鬥部隊(TOP GUN),每個人都幹到一九九八年十二月二十日,省府時代結束為止,沒有任何人中途脫逃。
盡忠職守到最後一刻
這樣的熱誠,勇於任事的態度,在今日的台灣官場正在逐漸消失。當時的水利處水政組組長,後來的水利署副署長王瑞德在我的歡送會上說,我們每個人就像是鐵達尼號上的小提琴手,即使知道船即將沉沒,仍在自己的職位上拚命拉,拉到最後一秒鐘,拉到船沉為止,這就是「省府精神」。
今天台灣碰到的最大問題是,省府不見了,缺少了人才培育和轉圜的空間。
不可諱言,彼時的省政府也是中央政府最好的人才庫。那時候的人事調動幾乎都遵循相同邏輯,在中央部會表現好的次長,先調到省政府當廳處長,經過一段時間歷練,再回到中央當部會首長。
而省府因為掌控全國九成以上的工程建設及預算執行,和地方縣市政府的關係密切,廳處長自然因此更能掌握縣市區域狀況,即使回到中央,也不至於和地方脫節。
這樣訓練的好處是省和中央是重疊的,從省府廳處長再到部會首長,面對整個台灣的格局,第一是政策面會清楚,第二執行面會清楚,第三是地方需求清楚,連地方語言都清楚。
但現在的閣員受到的訓練有限,從民進黨到國民黨的政務官,即使有經驗也僅止於各縣市政府,永遠有盲點。北部人不懂南部,南部人不懂北部,問題不清楚,也不了解中央政策在地方執行時會碰到哪些問題,結果制定出的政策眼高手低,無法落實,大家一直在抱怨。
到現在還有不少人懷念前經濟部長李國鼎、孫運璿等人,但以今天的立法院生態,相信即使他們處在今日的大環境,也很難有發揮空間。另一方面,即使是優秀人才,如果沒有經過扎實的訓練過程,在現今時空背景下,還是會很快陣亡。
將有潛力的人送出國受訓
離開省府後,我有持續十幾年時間在荷蘭和歐洲參與各項學術計畫,眼界開了許多,但也更深刻感受到,台灣不只是面積小,更甘於自我矮化,視野也愈來愈小。
台灣政府常常怪「中共打壓」,但這不是台灣變小的關鍵,真正的原因是我們習慣以中共打壓為藉口,不去參與國際事務,愈來愈自我設限,不去面對國際化、全球化帶來的改變,永遠只會談本土化。
政府要培養人才,就要建立平台,將有潛力的人送出國受訓。
一九九八年左右,我跟宋先生說,我們應該要開始注意防災。於是他派我和消防署長趙鋼到美國防災總署受訓,我和防災也就此建立不解之緣,把防救災的觀念帶回台灣,並且逐步建立機制。
省府過去有「千里馬計畫」,由首長鎖定值得栽培的中級幹部,送往歐美進行為期一至兩年的訓練,從成本效益看來絕對划算,但現在經費愈來愈少,還常遭汙名化為出國受訓只是在觀光旅遊。
反觀從宋楚瑜、連戰到錢復等老一輩政治人物,都在台灣尚未退出聯合國時代被送出國訓練,格局和視野都非常人所能及,他們有機會和國際交涉,也知道如何進行國際協商。
這才是國家閣員該有的訓練,不但拓展視野,更有利於和國際接軌。
*作者為前內政部長。本文選自作者新著《台灣如何成為一流國家》(時報出版)。