慶富案沸沸揚揚,國人有就當時投標、信貸、撥款,一一分析,討論者眾。在下試以相關釋憲、法律與歷史故事,就撥款24億,提出一些淺見。筆者借用1985年,表演工作坊,賴聲川導演、李立群先生,和過世的李國修老師,《這一夜,誰來說相聲》的段子作為引言。
三隻毛毛蟲,誰說謊?誰聽話?
緣李立群先生與國修老師在台上,為了等待遲遲未到的相聲大師,所以講「三隻毛毛蟲」的笑話:有三隻毛毛蟲,排成一列,每個毛毛蟲都說:「我背後有一隻毛毛蟲。」但明明最後一隻毛蟲背後沒有蟲,這是何解?謎底是:第三隻毛毛蟲「說謊話」。
另個段子:,李立群先生對國修老師說:「你能不能站過去?」、「你能不能站回來?」,國修老師都照辦。李立群則說:「你怎麼這麼聽話啊!?」兩個段子可知,慶富案的撥款關鍵在於:「誰說謊?」、「聽誰話?」
首查,《司法院大法官會議解釋第391號》要旨:「立委審議預算而移動或增減預算項目,易導致政策成敗無所歸屬,責任政治難以建立,有違行政權與立法權分立,各本所司之制衡原理,應為憲法所不許」等語,著有明文。又查,《司法院大法官解釋第520號》意旨,亦即著名「停建核四釋憲案」:「預算案經立法院通過及公布手續為法定預算,其形式上與法律相當,因其內容、規範對象及審議方式與一般法律案不同,本院釋字第三九一號解釋曾引學術名詞稱之為措施性法律。主管機關依職權停止法定預算中部分支出項目之執行,是否當然構成違憲或違法,應分別情況而定。諸如維持法定機關正常運作及其執行法定職務之經費,倘停止執行致影響機關存續者,即非法之所許;若非屬國家重要政策之變更且符合預算法所定要件,主管機關依其合義務之裁量,自得裁減經費或變動執行。」等語,著有明文。
承前,綜合《憲法第70條》規定:「立法院對於行政院所提預算案,不得為增加支出之提議。」與上開兩號解釋意旨,闡明立法院審議預算項目不得移動或增減。然慶富案的爭議24億款項流動,涉及挪用其他預算項目,是否符合:非國家重要政策變更?符合預算法要件?國防部合義務性裁量?進而為增減經費與變動執行?迄今國防部未有說明,國人亦對上開事項,隻字未提,陷入獵巫,恐待有司官員與法學先進,偵辦及闡述。 (相關報導: 夏珍專欄:總統府把「慶富汙水」全潑到蔡英文身上了 | 更多文章 )
撥款24億,到底誰指示?有無書面為憑?
次查,《公務員服務法第2條》:「長官就其監督範圍以內,所發命令,屬官有服從之義務。但屬官對於長官所發命令,如有意見,得隨時陳述。」又查,《刑法第21條》:「依法令之行為,不罰。依所屬上級公務員命令之職務上行為,不罰。但明知命令違法者,不在此限。」再者,《公務人員保障法第17條》:「公務人員對於長官監督範圍內所發之命令有服從義務,如認為該命令違法,應負報告之義務;該管長官如認其命令並未違法,而以書面下達時,公務人員即應服從;其因此所生之責任,由該長官負之。但其命令有違反刑事法律者,公務人員無服從之義務。前項情形,該管長官非以書面下達命令者,公務人員得請求其以書面為之,該管長官拒絕時,視為撤回其命令。」
承前,對於公務員涉及本案有預算法上的疑慮,自不能僅依照早年的《公務員服務法》,認為「陳述意見」為已足。況依《最高法院刑事判例29年上字第721號》意旨,認為下級公務員,明知命令違法,可以有「命令審查權」,拒絕執行違法命令。而《公務人員保障法》前開規定,為了保障公務員,特別要求若有命令違法疑義,長官必須要下達「書面」,行政責任由長官負擔;但若違反刑法,則下級公務員仍無服從義務。是以,慶富案中,該管公務員至少對挪用預算:是否構成《刑法第131條圖利罪》或《貪汙治罪條例第6條》的疑義,皆應有疑慮。然撥款24億的指示者為何人?處分內容為何?有無上開公務員保障法第17條相關書面?迄今皆付之闕如,國人亦未深究,亦恐非法治國家應有作為。
授權不明恐殘民以逞,明太祖知英皇不知
再查,或有以為「下條子」乃公務機關常態,沒有具體書面亦屬允當云云。《明史·第139卷·列傳16》,著名的明太祖「空印案」:簡言之,每年地方政府要拿錢糧簿冊到南京核實,或有誤算,不能因此千里迢迢,返回原任所用印,所以先於「空白帳冊上用印」,屆時直接改正,經濟便利。然明太祖以為空印之舉,授權不明,恐殘民以逞。士人鄭士利為兄長求情:除前開勞費理由外,也說公文雖用印,然尚有騎縫,並非全然空白授權;且先前並無立法嚴禁等理由;然明太祖仍雷厲風行,嚴辦此案,似有失嚴苛。
但以史為鏡,我們若比對唐代「安史之亂」前夕,安祿山向玄宗要許多「空白任命狀」,無節制的授權,與不合法定方式的行政措施:小則貪贓枉法、大則國亡身滅,怎能小覷?承前,本案如前述:有兩則釋憲案件、憲法70條規定、預算法、有疑義時公務員相關陳述與拒絕服從義務,怎能對於「無書面的命令」,撥出鉅款?若以粗疏為由,那國防部乃國之長城,無怪乎飛彈也會誤射了!
末查,《明史.卷140.列傳7》:番禺官員道同,對開國元勛朱亮祖,為地方豪強說項,厲聲說出重話:「公大臣,奈何受小人役使?」各級政府官員,就慶富撥款,本該秉公處理,怎會為有人為公司做出不合法的說項?又怎會聽從挪用預算科目,撥出鉅款?我們沒有肅貪的朱皇帝,也沒有正直的道同兄啊!身為草民的我們,還是想問大官與國防部長官:「您怎麼那麼聽話!!!」 (相關報導: 夏珍專欄:總統府把「慶富汙水」全潑到蔡英文身上了 | 更多文章 )
*作者為律師