「不副署」、「派代理」險招創造政治角力均衡點,能否讓朝野坐下來談談,理性協商解決問題?憲政不變,恐怕全民仍要苦等!
用政治本質來闡釋現有的藍白與綠的鬥爭走向極端對抗是鷹派當家的策略
總令人感嘆,政治是無止境的利益爭奪角力,而利益的判斷由本質是否相近、情境是否相似、認知情勢策略是否相乘、核心價值是否趨同來決定是敵是友。依理論民主國家透過選舉,應是獲得多數民心向背者能出線,但在淚烈的政治角力中,扭曲了判斷理性,有時民意係會失真,所謂含淚投票、不是喜歡他的政見,只因同鄉情誼,不是真的喜歡侯選,只能在爛裏挑,或只因被同根情勒了,於是選民被綁架了,選戰如同內戰越激烈的選戰,往往選民越被鷹派牽著走。走向極度對抗,常是鷹派當家的操盤策略,雙方無所不用其極,最後突圍至勝的法寶,可能更令人不敢相信。
地方選戰是中央執政的期中選舉,中央二年來的激戰不會停還有二年要持續
朝野以對抗為樂,人民早已厭煩其中
台灣現在的選舉制度大約可分為中央含總統及國會立委選舉,與縣市長及相關的九合一地方選舉,兩者相隔二年,選舉獲勝者任期四年,其它尚有罷免及公投等機制。2022年賴蕭配,以約四成選票當選正、副總統,綠營順利取得中央執政權,但在國會選舉郤失了二票而無法過半數。選後大部分的國內外評論大都認為僅此差距,執政團隊應會利用龐大的執政資源,透過政治協談技巧應可穩定執政。但不料執政黨左打藍、右打白,先推大罷免大勝利,後法案及預算的皆雙雙卡關,而後連獨立性機關人事堅持不妥協,委員難以補足。朝野惡鬥就在憲法缺陷下,一幕接著一幕的展開。這樣的惡鬥在政治人物而言,或許正符合鷹派與天爭、與地爭、與人爭其樂融融的天性,但在人民眼中應已厭煩不已。
以為可以隔山觀虎鬥,人民無奈身陷嘗苦果,在野主打人數優勢,在朝以執政優勢反制,惡鬥何時了?
細究朝野攻防的戰略,藍白主要以掌控人數優勢,通過其所欲,阻其所不欲;執政者則固守其執政優勢,步步為營。當人數不利下,突然推出大罷免,擬改變甫通過的民意,結果大失敗收場。但接下來似乃放棄與在野協商的機會,仍堅所己見不為絲毫讓步。因為他們似乎發現,若法案通過先以不贊同經總統同意提請立法院覆議,結果當然在野仍以人數優勢否決議。執政團隊僅能依憲法由總統依法完成法律公告。但仍不服以違憲提請憲法法庭解釋,但此舉亦激起在野再修法提高大法官出席人數,欲阻斷執政團隊之企圖。 (相關報導: 夏珍專欄:一百天後,如果卓榮泰不辭職... | 更多文章 )
之後執政團隊發現這樣下去就一敗塗地,後竟以行政院長不予副署,沒收國會通過之法律。就此在野應當提憲法法庭解釋,但大法官人數不足,在野又修正要有九人出席。若在大法官未補足下,又當心現有大法官似由執政當局所掌控,可能對其不利而不敢,或不願提憲法解釋。朝野對抗在此形成可怕的僵局,但這僵局似讓在野的對抗力衰,或說讓執政者找到對抗法寶,取得莫名的大逆轉勝的契機。同樣利用這樣的執政優勢屏障下,在獨立性機關的委員人事案對抗中,總算找到底氣,完全不協商退讓。因為他們也找到法寶,透過指定代理人及緩慢提名,是對在野黨轉守為攻的高明招數,正等著看在野要如何接招。執政者使用二個法寶能夠有效皆與執政優勢有關,我們有必要對執政優勢進行一些了解。
執政優勢及其作用,力大如神助
物理學有慣性,動者恒動、靜者恒靜,有質能互變等道理。在政治科學裏皆有同樣的道理呈現。社會承認或習慣某種體制運作,往往就認為它應長的樣子,那樣子就合理,龐大的政府機器其實都是由文官在分工運作,只要能站上執政者掌管政府,文官依法就要配合,機器就跟著動地來。只要社會認為您合法執政,站在那位置上就控制了權力涵攝的時空,別人拿您沒辦法,因為您的能力不是只有一個,而是掌控政府總體的巨大力量,這力量就是執政者優勢。這狀況下有時執政者以執政優勢做政治對抗,唯命是從,聽話的文官,常是增益發揮在位優勢力量重要關鍵,這就可以理解為何要奴才不要人才的原因。
在執政者優勢─集結總統法律公布、行政院異議、大法官解釋及行政院副署等─運作下,利用解釋行政院長得不副署沒收在野多數通過之法律案。而在獨立機關人事案上,則利用提名、緩提名及指派機關代理人,創造對抗在野的人事杯葛的法寶,力量有如神助。
副署究是行政院長的權利還是義務
先說行政院長對國會通過法律案副署權,究屬行政院長的權力還是義務:我們知道,憲法主要規範國家、政府及人民的權利義務關係。民主國家憲法基本上係行政、立法及司法三權分立且互為制衡的關係,我國雖增監察及考試二院,但皆屬原國會及行政之職掌分裂而來,基本上仍為三權分立的邏輯。我國憲法在此議題規定,用白話來講:法律案、預算案、條約案應經立法院同意,國會通過後,分送總統與行政院,行政院若同意就應副署。不同意可經總統再提立法院覆議,但立院若仍過半數維持否決覆議案,行政院應即接受該法案。顯見三權分立且抗衡關係,立法權屬國會,行政院若有不同意就應啓動覆議,覆議不成就應同意並予執行。否則等同行政院擁有立法否決權,沒收了國會最重要的職權。另憲法37條規定,總統公布法令及命令(人事任命案及解散國會案除外)應經行政院長及相關部會首長副署。應可解釋為,因經總統公布之法律,係要回歸行政院執行,總統為讓該法律碓實收到並執行之效,乃要求行政院長或相關部會首長要知悉並執行,因此要求渠等副署認帳的的意思。
基此,「副署」應解釋為義務成份,似遠大於是給予行政院相關首長,得或不予副署之權利。惟我國憲法確實有許多缺失,其中當朝小野大時就憲陷入朝野惡鬥的憲政危機。若經這次朝野惡鬥,副署權轉變為行政院長的權利,等同我國雖無美國總統否決權之憲政設計,但給予執政者絕對否決權,亦是解決憲政危機的一種做法。只是有點失衡,但就我國面臨局勢而言,似增加一些權重給行政權是合理,這做法是筆者雖不滿意但勉為接受的解方。但這只給了法律案及條約案解方,對於預算案,這種否決權形同不副署即預算案不能執行,必為執政者不能接受,兩相對照,「副署」在文義及體系解釋上,究屬權利還是義務,讀者當心有戚戚焉。
欲以指定代表人解決獨立性機關人事案爭議,反而產生更大爭議
憲法雖無獨立行政機關條文,但增修條文予機關組織及管轄法制化奠下良基。 (相關報導: 夏珍專欄:一百天後,如果卓榮泰不辭職... | 更多文章 )
這次朝野爭鬥另一個重要戰場是在獨立性的機關人事權的爭議,行政院以以指派代表的解方,似乎亦屬危局求生的法寶。我國獨立性機關含監察院、司法體系大法官、檢察總長,及行政獨立機關如NCC、中選會及公平會。在這次朝野爭鬥中或多或少皆受到影響,其中大法官、監察委員及NCC算是最慘。除行政的獨立機關外其它在憲法層次皆有些保障,但在三權分立主軸下,我國憲政似乎國會權有太大的問題,宜適當制衡較符合現代憲政思維。
獨立的行政機關雖在憲法層次沒有明確著墨,但依憲法增修條文第三條第3、4項規定「國家機關之職權、設立程序及總員額,得以法律為準則性之規定。」;「各機關之組織、編制及員額,應依前項法律,基於政策或業務需要決定之。」國家機關組織法治化,亦為管轄法定原則立下憲政基礎。基此,行政院於三個行政獨立機關成立之時亦依憲法規定,推動訂定「中央行政機關組織基準法」為建立中央行政機關組織共同規範。其中第3條明定「獨立機關:指依據法律獨立行使職權,自主運作,除法律另有規定外,不受其他機關指揮監督之合議制機關。」同法第23條規定:「獨立機關合議制之成員,均應明定其任職期限、任命程序、停職、免職之規定及程序。並於相關組織法更細緻規範,以落實保障委員獨立行使職權。
總之我國參酌OECD組織作法,成立通傳監理機關NCC,雖非於憲法中有明確依據,但因憲法增修條文已確定政府行政組織法律保留。而後行政程序法及中央組織基準法明確了管轄法定原則,並完成訂定該機關組織法及相關配套人事法規。相關條文明確指出只有由行政院長提名經立法院審查程序通過,才是合法委員,由達法定委員人數組成委員會議,才能依法議決形成該機關之意思及對外意思表示至為明確。
獨立行政機關設置依法有據,最欠缺是朝野依循法律程序拔擇人才,並給予應有的尊重及呵護。
但相當二級機關之獨立機關,其合議制成員中屬專任者,應先經立法院同意後任命之」另行政程序法第11條「行政機關之管轄權,依其組織法規或其他行政法規定之。管轄權非依法規不得設定或變更。」更明確管轄法定原則的意涵,再進一步體現行政與立法分立而相互制衡的精神。總之我國獨立性機關無論有無在憲法層次呈現,在憲法增修條文及其後相繼訂定之行政程序法及中央組織基準法,及其後各獨立行政機關之組織法,皆為獨立機關奠基立礎。雖尚有些規定仍應與時俱進,檢討修正,如獨立機關委員提名絕不能嬴者全拿,提名應可透過公民或學術團體推荐,及選才及運作如何導向專業、開明、公平及獨立之機制。那是後話,本文主對當今制度下朝野衝突解決,其實朝野若能回歸法律規定,尊重及苛護我國難得成立的獨立行政機關,是當下重點。
行政院指派代表人代行NCC其法定職權,存有許多矛盾性?
一、行政院早已以於委員全部出缺時擬以代表人執掌NCC做好準備
我國NCC比照美國FCC為合議制獨立機關,委員7人由行政院提名經立法院同意後任命之。在美國獨立機關定位為國會設立之組織,但在我國硬於成立之後修正將行政院為上級機關,因此NCC仍為行政院下的二級機關。目前七位委員全部出缺許久,之前委員未達法定決議門檻,行政院已為朝野長期對抗做好準備,先行指定其中委員代理主委,並於卸任前先行補足一級主管含主任秘書,違反看守其間應人事凍結原則。 (相關報導: 夏珍專欄:一百天後,如果卓榮泰不辭職... | 更多文章 )
二、按NCC組織法主秘無法代理主委行事
按該會組織法第5條規定,主任委員出缺或因故無法行使職權時,由副主任委員代理;主任委員、副主任委員均出缺或因故無法行使職權時,由行政院院長指定委員一人代理主任委員。故依法行政院無法以指定代理主委,但郤指定NCC主秘為代表人執行業務。如此做法似存在許多矛盾性,首先前揭只有由行政院長提名經立法院審查程序通過,才是合法委員,只有合法委員才能被指定代理主委。主秘非委員身分當然無從代理,至為明確。另由達法定委員人數組成委員會議,才能依法議決形成該機關之意思及對外意思表示亦至為明確。NCC委員全缺無意思決定之可能,他要代表什麼?
三、NCC為合議制委員會全出缺沒意思決定及對外表示之可能,何來代表又能代表什麼?
按行政程法第2條,所稱行政機關,係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思,從事公共事務,具有單獨法定地位之組織。因此「意思形成及意思表示」為機關最重要的靈魂活動。獨立行政機關之意思形成在委員會以合議制形成,任何個人無法以代表人取代合議制組織形成機關意思,沒有委員的獨立機關事實上也就不可能對外意思表示,沒有可能被代理執行職權之可能性。否則就違反合議制成為首長制,且沒有委員會這代表人只有代表他自己,不可能代表不存在的意思決定機關,這種代理不是「越俎代庖」若由下代上就是「踐越職權」。
四、委員全缺意思決定機關己失能代表人代行不只越俎代庖亦可能踐越職權的無效行政處分,且讓合議制變相為首長制之情事
總之皆非行政程序法中有高度瑕疵的行政程序,若為對外意思表示或成行政處分,可能就是無效之意思表示或行政處分。另外現在NCC屬權力核心待組成狀態,會成立獨立機關大都是涉及多元價值判斷案件,OECD組織認為獨立行政機關應具備獨立性及可歸責性的雙重特質,得以專業中立方式制定規則,監理所轄事務。因此當所有委員出缺,組織內之成員應善盡善良管理人之看守責任。不應「越俎代庖」或「踐越職權」做出無權代理之情事。
五、退萬步言現有NCC為無決策中心,縱有代表應為暫時看守人的角色
按NCC處務章程主秘係幕僚長性質,只能聽從委員會議決策行事,而非委員會無法運作就當然由其取代委員會獨自決行,如此不僅使獨立機關輕易重合議轉為集權的矛盾,亦有違獨立機關要由立院通過合適委員合議運作之法定設計原則。行政院以上級機關指定代表人,一則名稱有問題,意思機關不存在他代表誰?再則他要代表什麼?獨立機關的特殊性他只能是個看守人的角色吧!看守是主人尚不明,看守者以發揮善良管理者精神,維持人員到勤,人員紀律,維護機關安全,維持應有的整潔為主。
六、依法行政院其實應與獨立機關保持一臂之遙,若指定代表人代為行事,恐有干涉獨立機關相關業務執行之疑慮
另依法論法,法定獨立行政機應以委員會合議制存在,且不受它機關指揮監督,這「它機關」含行政院,亦即獨立機關也不受行政院的合法性或合目的性之監督。因此行政院其實應與獨立機關保持一臂之遙,若由行院指定代表人執行該機關職務,行政院要如何規避已對這獨立機關介入,是否因指定代表而產生實質干涉相關業務之執行,與不執行,若此是徹底違反上揭的禁止行為。若要規避就要儘可能將能代表什麼予以闡明,其並無干涉的事項,此代表人僅為看守者而已。 (相關報導: 夏珍專欄:一百天後,如果卓榮泰不辭職... | 更多文章 )
面對兵兇戰危的環境通傳監理體制如何維持或應變
通傳體制係在維護資訊安全、言論自由、訊息基礎建設及相關資源的有效使用,與國家科技發展、自由民主憲政發展息息相闗。成立獨立性的通傳監理機關目的在此,也被視為深化民主鞏固民主所需。此合議制的通傳獨立機關成為民主與集權重要的體制識別。但現實政治環境,我國地處西太平洋地小人倜蕞爾之島,雖仍為全球排名前二十多名經濟體,但時時面對對岸強國崛起耀武威逼,被世人認為是世界最頻臨戰危之地。危急之時理應採集權決策,但崇尚民主自由已成為我們天性,因此求「集權」體制不是我們所樂見,而「全民主」像是戰場吞食麻藥自我消弱的體制,面對生死存亡時讓我們所無法承受其風險,因此在這樣環境下「半民主」的體制恐是現況我們唯一的選擇。平時應儘量維持合議制獨立通傳體制,促進國家民主深化與民主鞏固,但危急之時或涉及國安之事,應另有一套能快速團結,迅速決策的「半民主式」的做法。
朝野若不喜歡獨立機關筆者認為是可考量機關重整,日本二戰後在美國影響下成立JCC但二年後日本認為該體制並不適合內閣制乃予癈除。獨立機關運作有時很諷刺,公正超然行事反而朝野皆不喜歡,所謂爹不疼娘不愛。但相信為何選舉侯選人,總以形象清晰、開明公正、勇敢誠信為人設呢?因為多數人不與該侯選人親近,大眾此時會認為公正的人,才是對大家最有保障,對國家全民最有利。也就是說事實上多數人希望被公平處置為滿足。依法行事不分朝野的獨立機關,應是大家所希望。
但是這樣的機關不要相信人治,只有遵守法制做事才有可能。有人說朝小野大按現有憲政制度必然朝野惡鬥,這是憲法缺陷使然。朝野爭鬥至今,多使出可能的法寳,發展至今,或許不副署、派代理,不論是否為爛招術,郤可能是執政者逆轉勝的契機。而就政治對抗而言,是提供雙方角力進入一個均衡點,都有面子可下台,同時告知我有底氣可持續。若要真正解決問題可能仍要回到憲法修正,重新調整行政與立法權重,或變更為總統制或內閣制著手。人民所期待朝野您們累了嗎?要不要趁現在進入一個權力制衡點大家坐下來談談。協商一併解決法律副署及補足通傳獨立機關委員空缺,以福國利民結束這場紛爭,恐怕還要等等! (相關報導: 夏珍專欄:一百天後,如果卓榮泰不辭職... | 更多文章 )
*作者為民間政治觀察者