前些日子在德國商品展買了把剪刀,回去修剪腳指甲,始終不順,問了專家才知道,這把看來像腳指剪的剪刀,其實是剪角皮的專用刀,戰場錯誤,實在不能怪剪刀。
九合一選舉後,新官就任,開始流行批判前任的建設(本身任內將有何建設反而未提),其中多與BOT有關,有趣的是看法不盡相同。例如:台中市嫌廠商出資少,質疑為何採OT,而不用BOT?而台北市則嫌政府收益少,質疑為何採BOT,卻不設定地上權?但妙的是,遇到早先BOT流標改採地上權的案件,卻又因金額龐大宣布喊停,到底那一種方法最好?也才不會用剪皮刀去剪指甲?
政府為人民服務,天經地義。但如凡事都政府自行動手,恐不符比較利益,又會陷於大政府之譏,而且最重要的是財政未必能夠負擔。因此我國於民國90年及91年分別訂有「促進民間參與公共建設法」及「獎勵民間參與交通建設條例」,以應實際需要。
凡事如不適合政府親為者,鼓勵民間參與(當然要在合法前提下);至於政府正常預算無法容納的(簡單的說,就是沒錢),則委由民間出資興建,政府特許營運,一定期間後再移轉回政府(其中也可有不同的組合),希望創造政府、廠商、人民的三贏局面。
至於如何規劃,則須視建設的性質而定,例如為特定公益目的、短期內必須興辦者,則及時完成服務公益最為重要;如果急迫性不高,但為避免公產閒置或都市景觀而倡議者,則可多考慮政府的收益。簡言之,原始目的不同,採用的手段自應有差異。
台北市政府柯團隊質疑前朝的4大建案,或許有其道理,但不宜僅以規模大、收益少、讓步多為篩選的標準,而應先觀察建設目的之必要性與急迫性,再衡量政府宜否讓步及程度(買方優勢因素),至於收益多少也應考慮建案的生命周期整體匡計。
以柯團隊既未調查也未喊停的A25開發案為例,該案也許進帳不少,但並不意謂該案即為實質正確。1年前我曾為文指出,在信義區占地5,452坪的A25的停車用地,在民國101年10月對外招商說明時,曾以「設立大型停車場、強化信義商圈」為目標,其中並註明使用現況為64席大客車車位,顯示市政府當時明知信義商圈觀光客雲集,為避免遊覽車四處亂停或巡航穿梭,嚴重影響交通,故進行BOT招商,在此前提下這一建案既以紓解信義商圈交通為目標,興建車位至少應數倍於現狀的停車場,而商業設施僅為配套才是。
結果第1次招標內容竟是「至少卅席」,已經忽略原始目的,而流標後竟又改以設定地上權方式提高底價再行招商,形同商場附設停車空間,顯然已置原本公共建設(停車紓解交通)的初衷於腦後。所幸地上權再次流標,本人當時在此時機撰文建議回復初衷,真正活化商圈,但市府除以新聞稿回應過慮外,仍執意採原案稍予降價後標出。
原本一塊公有土地,採BOT或地上權,並無定論。但採BOT時公共建設意味強烈,而採地上權則係交予廠商揮灑運用,故如初衷是紓解交通,則應考慮BOT公共建設的意旨,也許市府認為地上權方式也可將公益目的納入契約(例如:招標內容已改為44席停車位),但單由底價較BOT時調升即可看出,市府已明示商機將大於公益,甚至「公建利益極小化,商業利益極大化」的思維,已高懸於A25的上空。
查核公共建設案件(包括BOT),不能簡化到只看廠商出資或市府收益,而是要先看原始目的,甚至為滿足原始正確的初衷,政府有所犧牲或讓步亦屬應該,也不能就因此認定其中有弊,當然這些犧牲或讓步應經謹慎評估,並於招標及議約階段,就說明清楚。
水果雕塑精美,就讚美刀子,發生凶殺案件,就怪罪刀子,其實刀子只是工具,刀子本身無罪。就像我錯將剪皮刀用來剪指甲,是策略失敗,豈能怪罪刀子,所以請大家也不要責怪意在三贏的BOT。
*作者為前行政院長,現任總統府資政、東吳大學法商講座教授。。 (相關報導: 柯P開藥方:地上權金雞母 契約單純化 權利金多更多 | 更多文章 )
*編者按:近來因台北市政府檢討市府大型BOT案,引發各界對BOT的檢討與省思;針對市府檢討BOT案,前行政院長陳冲曾撰文討論BOT的意義,本文經作者同意轉載自中國時報。