台美雙邊貿易協定(Bilateral Trade Agreement, BTA)對台灣經濟的影響層面很廣,除了產業發展外,還可能影響台灣的勞動條件、環保政策等,對台灣產業與經濟健康發展至為重要,值得全民支持、盡快完成。
台美「貿易暨投資架構協定」(Trade andInvestment Framework Agreement, TIFA)在延宕近5年、美國拜登(Joe Biden)政府上台後不久終於復談。
這除了顯示強化台美經貿關係,已成為拜登政府全球經貿結盟戰略的一環,也印證了拜登政府多邊結盟戰略與前朝川普(Donald Trump)政府雙邊經貿戰略的不同。在川普時代,即使美國視中國為主要的戰略對手,但台美經貿除了半導體供應鏈外,看起來並非其特別重視的經貿關係,也因此,雖然台灣一直將台美自由貿易協定的達成寄望於川普政府,卻始終難有所成。
樹立典範 有助台日、台歐等自貿協定洽簽
此次台美TIFA復談,重要的意義在於,台美兩國已將TIFA升級成為雙邊貿易協定的預備談判平台。美方雖未明確認可,但我方自總統府、行政院、駐美代表處開始,即高聲將此次TIFA復談掛鉤台美BTA,顯示我與美方已有相當默契。
此外,本次TIFA復談內容的項目,包含貿易便捷化、勞工、環保等議題,正是美國對外自由貿易協定──包括歐巴馬(Barack Obama)政府主導的TPP(跨太平洋夥伴關係協定)──的基本元素。在此同時,美國過半參議員也呼籲貿易代表戴琪(Katherine Tai),應開始為美台洽簽貿易協定做準備。在外在條件俱足下,台美BTA在很快時間內就能達陣,也不令人意外。
台灣的貿易向來是經濟成長主要驅動力,貿易依存度在全球名列前茅,因此,參與區域經濟整合及與主要國家洽簽自由貿易協定,向來是外貿工作的重點。其中,全球最大經濟體與消費市場的美國當然是重要目標。當然,台灣因為中共阻撓,無論參與區域經濟整合及與洽簽自由貿易協定,向來均難有所獲。因此,台美BTA突破的重要性除了市場因素之外,還具有兩項更深層的意義。
首先,在美國拜登政府正積極在亞太及歐洲聯合各國組成抗中聯盟,且獲得正面呼應的情況下,台美BTA將樹立排除中國因素與台灣洽簽自由貿易協定(FTA)的典範,這將有助於後續台日、台歐、台英、台加、台澳、台印等自貿協定的洽簽。
事實上,若非中共因素,與上述國家的FTA早已可完成。此外,台美BTA也可對我國加入跨太平洋夥伴全面進步協定(CPTPP)帶來助力。CPTPP的協議內容幾乎完全源自當初美國主導的TPP,若台美BTA可順利完成談判,這也正符合CPTPP的內容規範,使我國加入CPTPP的努力可收事半功倍之效,由此次TIFA復談的項目與CPTPP的內容多有重疊可知。 (相關報導: 風評:連蘇貞昌都沒想清楚,「肥狗不肥豬」的5倍券 | 更多文章 )
因此,台美BTA才真正是台灣敲開全球經濟整合大門、更深度融入全球經貿體系的敲門磚,對台灣未來經貿發展的影響程度其實不小於加入世界貿易組織(WTO)。10年前許多人誤信兩岸經濟合作協定(ECFA)是台灣可融入全球經濟整合的敲門磚,10年後證明了真是誤會一場。
影響產業 矯正集中中、上游病徵
其次,台美BTA對於台灣的產業發展,也會有深刻的影響。一般而言,自貿協定會牽動一國產業發展方向與資源的配置使用。
兩國FTA等於是在普遍還存有貿易障礙的全球市場中,開啟了對方的利基市場,若對方是一個對產品品質要求不高的低階市場,則會使本國的有限資源導向生產低階產品,不利於產業的轉型升級;但對方若是注重產品品質的高階市場,就會有利於本國產業的轉型升級。這正初步說明了何以台美BTA的重要性遠高於ECFA,甚至對台灣的產業發展有著剛好相反的效果。
更進一步來看,台灣產業的嚴重問題之一,在於下游產業幾已全數外移,這當然是拜當年中國市場強大的磁吸效應之賜,加上台灣產業長久以來已習於甘心鑲嵌於亞洲供應鏈,致使幾乎所有製造業都集中於中上游產品的生產。
中上游的中間產品主要以OEM接單代工生產模式為主,強調產品的標準化,缺乏最終產品的價值分配權,加上無法接觸最終產品市場,難以掌握行銷通路與消費者習性,因而無法也無心發展容易經營品牌的最終產品,終致以出口價格衡量的貿易條件逐年惡化,利潤率難以提高,這其實也是導致低薪經濟困境的重要原因。
因此,美國雖是全球最大消費國,卻不是台灣最大的出口國;日本、歐洲市場也大,台灣對日、歐的出口比重也遠小於日、歐占全球消費市場的比重。台灣最大的出口國是中國,40%的出口則遠大於其占全球消費市場的比重,而且台灣對中出口中,超過4分之3是中間產品。無論從台灣的出口結構、產業結構或獲利能力來看,都不是一個很匹配全球比例的健康狀態,還有很大的優化空間。
兩岸ECFA的早收清單主要包含台灣石化、紡織中上游、汽車零組件、機械工具等中上游產業,當然是因為這些是台灣對中出口的主要產業,ECFA的主要目的是為了節省這些產品的輸中關稅。但是,ECFA也因此鞏固、強化了台灣以中上游產業為主的結構。如果我們認為這樣的結構不算健康,則真正能觸及美國最終產品市場的台美BTA就有矯正結構的作用。
這兩年,美國對中國出口產品的高關稅政策,引發了台商回台投資潮,不但成為台灣亮眼經濟成長的主要動能,台灣對美出口比率也快速提升。一旦台美BTA開始對台輸美產品降稅,則不僅台灣會有更強的吸引投資動能,也有機會使產業結構往下發展,開始投資生產最終消費財,以迎合美國市場需求,矯正台灣產業過度集中於中上游產業的病徵。
多元發展非電子產業轉型升級
此外,台灣的資通訊產業雖強,但多已享有WTO資訊科技協定(ITA)的免關稅待遇,因此台灣受惠於台美BTA最大的產業,必是台灣的非電子產業。多年來,台灣的非電子製造業對政府的殷切期待之一,就是台美自協定的洽簽,可為明證。 (相關報導: 風評:連蘇貞昌都沒想清楚,「肥狗不肥豬」的5倍券 | 更多文章 )
過去台灣製造業過度集中於電子製造業,常被認為是產業發展的另一病徵,但非電子製造業卻越來越遭逢國際競爭加劇,以及區域全面經濟夥伴協定(RCEP)經濟整合的強力衝擊,困境難解。台美BTA也正好為台灣電子與非電子製造業的均衡多元發展提供了良好助力。
事實上,在目前沒有台美BTA的情境下,政府為了解決產業結構問題頗費苦心。從過去的5加2產業創新計畫,到現今的6大核心戰略產業計畫,都試圖引導台灣的產業多元發展與升級轉型。
但不可否認,這些計畫要能成功,還需有美國的關鍵技術、零組件等支持,國防、生技產業即是顯例。因此,台美BTA對於政府重要的產業政策,乃至於台灣產業結構的多元轉型升級,也可扮演關鍵助力。
開放金融衝擊難免仍可從容應對
至於台美BTA可能帶來衝擊的是國內金融產業,畢竟金融業是美國對外投資的最重要產業與獲利來源。觀諸美國過去與日本、南韓的經貿談判,都會明確、強力要求金融市場的開放,台灣應該也不會例外。
事實上,台灣能有今日的金融自由化程度,多是歷年來美國施壓的結果。但也幸而台灣已有相當程度的金融自由化,加上對美國的要求早已了然於胸,因此縱然衝擊難免,應可有較從容的應對。
台美BTA對台灣經濟的影響層面很廣,除了產業發展外,還可能影響台灣的勞動條件、環保政策等。這是因為美國近年來對於公平貿易、「競爭中立」原則至為重視,希望貿易夥伴不要以過低的勞動條件或過鬆的環保標準,使得與美貿易站在不公平的立足點。
這些要求當然有可能使得台灣廠商必須負擔較高的成本。但從另一角度來看,低薪、勞動條件不佳與環保問題等,在台灣邁向產業永續的過程中,都是必須克服的問題,也是尋求「包容性成長」必須面對的環節。
這些問題向來很難靠台灣內部經濟的力量解決,總會有本位主義的思考與利害衝突。觀諸台灣的經濟發展史,幾乎所有結構性的轉變與優化,都是來自於外在力量的驅動,如前述美國要求台灣的金融自由化或是加入WTO。因此,如果台美BTA有助於台灣勞動條件的改善或是環境品質的提升,何嘗不是促使台灣經濟提升到另一境界的短空長多良方。
台美BTA作為一自由貿易協定,難免會有國內的若干質疑,但盼枝節問題不要影響主要方向。台美BTA對台灣產業與經濟健康發展至為重要,值得全民支持、盡快完成。 (相關報導: 風評:連蘇貞昌都沒想清楚,「肥狗不肥豬」的5倍券 | 更多文章 )
*作者為國立中央大學經濟學系教授。探索更多精彩內容,請持續關注《台灣銀行家》雜誌