離岸風電環評看似順利,但真正挑戰還在後頭
近期離岸風電的環評,有快速的進展,看似好消息。但其實挑戰才正剛剛開始,特別是注意,表中,通過的裝置容量,10.07GW,這會讓原本希望環保署發揮「預遴選」功能的目的,無法達成。
經濟部一變再變的遴選/競標/國產化無法解決真正的挑戰
原本2009年再生能源發展條例下乃採取「不限量、不限價」的德國饋網電價(feed-tariff)模式。也是因為如此優厚的作法,離岸風電開發商才會提出高達10GW的申設量,並花費大筆資金進行環評。
政府官員為了迎合上意,明知「台電未來開發之電網容量限制」之前提下,仍讓開發商在這樣10GW的申設量狀況下,讓開發商進行環評。這在法律上的意義,便是讓開發廠商產生了「信賴利益」。也因此,若未來政府未來有讓其減少利益的行為,恐怕讓政府陷入補償或賠償的困境,等於全民跟著一起賠。
至今年六月左右,政府發現紙包不住火,開始釋放出所謂競標的消息。但一經媒體報導,又馬上改口。到八月底,則開始推動所謂3.5GW遴選及七成國產化。經廠商反彈後,又改為離岸風電擬採3GW 遴選、2.5GW 競標。(其中3GW搭配國產化;2.5GW不進行國產化)
過程中,經濟部一變再變,但始終無法碰觸核心議題:「就算3.5GW或5.5GW均可順利完成風機建設,但是否保證台電必定可以如期併網?」
台電之台澎海纜長年面臨抗爭無法上陸
台電目前推動台灣~澎湖161KV電纜線工程,耗資新台幣124億7290萬餘元的澎湖至雲林的海底電纜,預定在雲林建造變電所,建立區域供電網以平衡台、澎兩地供電。卻因雲林縣府與地方不贊同,功虧一簣。
一樣的故事,恐怕將在離岸風電電纜上陸重演!若開發商取得遴選資格後,卻無法取得併網保證,其投資風險必定會大幅增加。如何取得銀行融資、保險等議題,肯定再度浮出檯面。5.5GW,是否可以如期完工並併網,達成2025非核家園目標所需之再生能源發電,將產生疑義。
甚至,政府若無法確保併網,是否會害政府與台電,在廠商風力機完成後,卻無法送電、售電,將被廠商請求賠償或補償?
併網保證、傾洪荒之力發展電網,才是關鍵!
遴選與競標,若能搭配併網保證,將大幅提高離岸風電開發商投資之意願,並可降低其開發過程不確定之風險。這將有助於未來在競標過程,其可能會以較低價格投標(因風險降低),而有利於整體台灣的電價穩定。
但經濟部在討論離岸風電議題中,始終迴避併聯保證的議題。產生一種很特殊的「挾電網進行競標遴選,但卻無法給併網保證」之「權利義務不對等及不具對價」之狀況。
併網保證/擴大電網後,國產化/在地化自然水到渠成!
目前眾多外商,無論是開發商與風機零組件製造商,均將亞太營運總部,設置在台灣。如,沃旭、西門子Gamesa、Enercon等。若無誠意投資台灣以台灣為中心或HUB,何來將營運總部建立在台灣之前置作為。 (相關報導: 半年通過19件離岸風電環評 環保署:發電量已超越2025目標 | 更多文章 )
若以這些公司在英國、丹麥、德國、葡萄牙等國之營運經驗,我們可以知道「當地的風電開發量多寡」,是決定其是否要擴大離岸或陸上風電組裝、元件在地生產、建立當地供應鍊,最關鍵的因素。不需要政府強制國產化,其自然會自願在當地建立產線及相關的供應鍊。故,若連製造業相對偏弱的國家,都有機會透過此一有助於實際併網的措施,吸引外國廠商與其當地產業合作,台灣的本錢更有機會。但目前對廠商而言,最大的顧慮,就是,相關開發案,在風機如期完工後,是否能夠如期併網。
英國模式值得台灣仿效
英國駐台代表唐凱琳女士與經濟組Mandeep先生日前在英國氣候變遷委員會專家來台時,與國內智庫專家進行專家會議過程,其提到英國製造業雖然非常疲弱,但過去十年間,因英國「無保護主義」地,大規模推動離岸風電發展,導致有眾多當地產業,在過去五年到十年間,逐漸蓬勃與成長。而眾所皆知,英國在此一過程當中,眾多當地海事工程與金融機構蓬勃發展!而相關風機設備商也在英國有眾多勞工,如西門子的風電部門,雇用了約1,800位當地員工。
英國在面臨離岸風電技術的列強(德國、丹麥、法國)環伺下,仍舊可以開展出一定程度的國內產業。這應該是相較於直接參考德國、丹麥、法國經驗下,更最值得台灣學習的經驗。
英國模式之成功,簡單言之,具有幾大關鍵因素:
一、穩定的離岸風電發展的規劃步驟與大規模的風機容量釋放。如英國今年九月的價差合約競標,開放出約3.1GW(!巧合地,與台灣的離岸風電開發容量類似)
二、導入Offshore Transmission Owner(OFTO)(離岸輸電公司)之模式,由電業管制機關透過競標程序,引入新業者參與。業者加入後,依據法定管制費率營運。主要的優勢,便是引進新的業者,抒解輸電瓶頸,並可以有助於降低開發商的併網風險。
三、國家設立「綠色投資銀行」(Green Investment Bank),投入資金,處理離岸風電融資困境。
五十年來最大改革的電業法綠電先行,獨漏「再生能源輸配電業」
今年初電業法綠電先行,只有綠能發電業、綠能售電業,卻漏掉綠能輸配電業的開放!全面性綠電先行,才可以促進再生能源發展之最大化潛力!
「再生能源輸配電業」並非特別為離岸風電量身定做,亦可適用於大型地面型太陽光電開發過程饋線嚴重不足之區域。(如之前開發的黃金廊道計畫)只有全面性地開放再生能源發電業、輸配電業、售電業,才可以有助於綠能的蓬勃發展。
於立法院公聽會中,能源局局長專斷地否定此一構想
前立委田秋堇曾數度在公開或私底下評論台灣的再生能源發展,其提到我們當初在立院通過的再生能源發展條例的設計,非常的好,但政府官僚恣意執法設限,讓其效用無法發揮到最大。
一樣的狀況,也發生在打壓此種再生能源輸配電業之構想上。於今年2017年11月十七日賴瑞隆等委員主持的離岸風電立法院公聽會,敝人提出了此一概念。
照道理能源局應將此一想法,帶回給行政院能源辦或高層討論,但其立即在會中短短時間回應內,快速否定。(全文如下)
「至於高教授提到說開放綠能的輸配電業,我想現階段我們的電網通過之後的話,輸配電業事實上是以政府跟國營這樣的方式來執行,那如果沒有修改電業法的話,不太可能開放綠能的輸配電業來進行。那我們現在是在整個再生能源的發展過程當中,所謂電源線,電源線是可以由廠商這邊來做自行開發。那至於進到所謂整個輸配線路,它必須由國家的方式來進行,我想這個部分因為它是屬於相當獨佔的部分,我們必須要政府單位這邊來做相關的推動工作,來提供這樣的服務。」
不知道是否出於其擔憂,這樣一做下去,真的非做離岸風電不可了。身為綠能推動機關,但似乎非常恐懼綠能政策真的落實?林局長顯然無法回應,為何若綠能輸配電業,只能輸送綠能,如何能產生獨佔的效果?若對離岸風電有幫助,修法又何妨?為何修法對能源局是如此之洪水猛獸? (相關報導: 半年通過19件離岸風電環評 環保署:發電量已超越2025目標 | 更多文章 )
*作者為國立清華大學科技法律研究所副教授