「總統直選與民主台灣」學術研討會今(24)日上午繼續召開,前總統陳水扁以「不方便出席」為由,改由國家圖書館長曾淑賢,代為宣讀扁執筆的《內閣制未必不好》一文。陳水扁在文中直指,台灣既非總統也非內閣制,是三不像的「烏魯木齊」制,現行內閣制的憲政體制或許是比較好的制度,讓國會多數黨組閣,黨魁是閣揆,權責相符,也沒有民選總統可否兼任黨主席的爭議。
陳水扁在文中指出,「我國獨有的五權分立憲政體制,既非總統制,也非內閣制,尤非真正的雙首長制,而是三不像的『烏魯木齊』制。可以說是全世界最最糟糕的憲政怪胎」。
「要不要總統直選還可以討論,但總統應是虛位元首」
他認為,在台灣厲行內閣制的憲政體制或許是比較好的制度。國會多數黨組閣,黨魁是閣揆,權責相符,也沒有民選總統可否兼任黨主席的爭議。假如國會選舉結果沒有一黨取得過半席次,也可以結合其他政黨組成聯合內閣。國會可以倒閣,閣揆也可以主動解散國會重新選舉。他說,總統直選還要不要維持,或是改由國會間接選出,都可以討論。但無論何種總統選制,總統應只是虛位元首,自不待言。
總統兼黨主席「不分藍綠」 扁:憲政體制、民選總統的扞格非改不可
陳水扁提及,李前總統先擔任國民黨主席,也出任民選總統兼黨主席。自己當選總統後,被迫修改黨章落實黨政同步,親兼黨主席,馬英九上任後,也「扁規馬隨」,修改黨章由總統兼任黨主席,蔡英文批判馬黨政不分,還沒擔任總統就宣布將以總統身分兼任黨主席。
陳水扁在文章中表示,4位民選總統寧願背負違背多數民意的罵名,被輿論批判不符黨政分際或成立沒有法源的黑機關,也要總統兼任黨主席,同時成立府院黨黨團的9人或5人小組的政策協調平台,而且不分藍綠沒有例外。這中間涉及不少的問題,不是很難超越人性的總統節制權力所能解決,關鍵仍在憲政體制與民選總統之間的扞格,歷經20年的實際運作,已到非改弦易轍不可的地步。
他說,民主政治是政黨政治,也是責任政治。但目前的憲政體制,總統有權卻不必向國會負責。行政院長則有責無權。完全違背有多少權力就要負起多少責任的民主真諦。 (相關報導: 民進黨全代會》蔡英文宣示民進黨要提出新論述、啟動憲改 | 更多文章 )
扁最後強調,總統直選還要不要維持,或是改由國會間接選出,都可以討論。但無論何種總統選制,總統應只是虛位元首,自不待言。
陳水扁發表《內閣制未必不好》全文:
經過5次總統大選引發台灣內部的分裂與動亂,及向總統制傾斜曝露有權無責的憲政體制,國民兩黨先後輪流多數少數執政的民主經驗,為了建立名實相符的責任政治,與包容尊重民主多元的少數聲音,應該是認真省思我國憲政體制究採美國的總統制,或是英國的內閣制的時候了。
我國獨有的五權分立憲政體制,既非總統制,也非內閣制,尤非真正的雙首長制,而是三不像的「烏魯木齊」制。可以說是全世界最最糟糕的憲政怪胎。
李前總統先擔任國民黨主席,再出任民選總統兼黨主席。我想當全民總統,不再兼任黨主席,後來被迫修改黨章落實黨政同步,由總統親兼黨主席。馬前總統擔任市長時就選上國民黨主席,並批評我總統兼黨主席違反黨政分際,馬前總統當選後也有一段時間不兼黨主席,後來也不得不扁規馬隨,修改黨章由總統兼任黨主席。蔡總統以在野黨主席身分批判馬前總統兼任黨主席是黨政不分,等到她當選總統,還沒擔任總統就宣布 520 就職後仍將以總統身分兼任黨主席。
我是迄今唯一少數執政的總統,依據憲法增修條文提名行政院長,毋庸經過立法院的同意。閣揆雖然是最高行政首長,卻是民選總統的行政幕僚長或執行長,閣揆的權力來自總統的授權下放。透過國家安全會議的召開,總統身兼主席除國防、外交與兩岸事務外,對國家重大變故的相關事項都可以與聞。唯獨對立法部門既是行政部門的監督制衡機關,又是民選總統重大選舉政見落實在法案、預算的權力分立合作不可少的支持力量,只能經由政黨運作來指揮協調黨團同志。我的時代有府院黨黨團的政策協調平台九人小組會議。馬前總統在野時的立院黨團批評那是沒有法源的黑機關,等到馬前總統上台,也有ㄧ個五人小組會議,換湯不換藥。蔡前總統則有新九人的政策協調平台,爭議不休的ㄧ例一休決策,就是在第一次的新九人小組會議,由蔡總統親自拍板定案的。
四位民選總統寧願背負違背多數民意的罵名,被輿論批判不符黨政分際或成立沒有法源的黑機關,也要總統兼任黨主席,同時成立府院黨黨團的九人或五人小組的政策協調平台,而且不分藍綠沒有例外。這中間涉及不少的問題,不是很難超越人性的總統節制權力所能解決,關鍵仍在憲政體制與民選總統之間的扞格,歷經 20 年的實際運作,已到非改弦易轍不可的地步。
當然總統兼黨主席亦非絕對,馬前總統與我都曾經為了選舉失利辭掉黨主席負起政治責任,另外選出新任的黨主席。民主政治是政黨政治,也是責任政治。但目前的憲政體制,總統有權卻不必向國會負責。行政院長則有責無權。完全違背有多少權力就要負起多少責任的民主真諦。有民意基礎的民選總統不可能沒有權力,除非修憲改成總統制,讓民選總統權責相符。台灣 20 年來的總統大選,不只國家不正常,選舉文化造成的社會紛亂也不正常。由於總統權力過大,每次大選好像是全有全無的零和遊戲。加上台灣又有少數國家僅有的嚴重分歧的國家定位問題,媒體文化也有類似的亂象,以致每次總統大選無不形成社會大動員,選後帶來國家大分裂。
現行憲政體制,經過 20 年民選總統的檢視與實證,向總統制傾斜的雙首長制並不是最好的制度。依我的觀察經驗,歷來修憲幾乎都是為政治需要的目的。執政黨為了本黨的最高政治利益,經常透過修憲來謀取ㄧ黨ㄧ己之私。如以憲法增修條文取代原本只能臨時2年半,卻臨時43年的動員戡亂時期臨時條款,只為了維護所謂中華民國的法統。又如取消立法院對閣揆的人事同意權,並非為了國家的長治久安,而是為了當年連戰被提名為行政院長差點過不了關,還要麻煩在野的民進黨團幫忙,技術性安排 1/3 黨團成員不出席投票,有效降低通通同意權行使的門檻。
放眼全世界,老牌民主國家英國實施內閣制可以維繫數百年於不墜,有其皇室的歷史背景。新興民主陣營的新加坡沒有皇室的歷史傳統,實施議會民主的內閣制,仍有總統直選的制度設計。美國是現代民主國家的老大哥,其總統制的憲政體制為甚多國家所仿效,畫虎不成反類犬的失敗案例也不少。
我認為在台灣厲行內閣制的憲政體制或許是比較好的制度。國會多數黨組閣,黨魁是閣揆,權責相符,也沒有民選總統可否兼任黨主席的爭議。假如國會選舉結果沒有一黨取得過半席次,也可以結合其他政黨組成聯合內閣。國會可以倒閣,閣揆也可以主動解散國會重新選舉。政府做不好,國會不信任,或者內閣政策需要人民支持,這個時候人民最大也是最後的裁判。今天的執政黨,明天的在野黨,不必再等4年。單一選區兩票制的政黨比例分配不分區立委席次,從 5%門檻降低到 2%,讓更多小黨的少數聲音在國會殿堂也能被聽到,甚至也有入閣的可能。
以前為了總統民選與委任直選,總統選制究採絕對多數或相對多數,總統大選與立委選舉是否合併選舉,在在引發爭論。各主要政黨考量的不是制度的優劣,也不是對國家長遠發展有利與否,而是政黨本身的利害算計。如今研討的主題憲政體制何去何從,更是如此。
總統直選20年,6次大選,3次政黨輪替。證明總統直選,不管總統選制,與立委選舉是否二合一,任何政黨都有機會贏得總統大選。立院選舉也證明沒有永遠的國會多數,對民進黨最困難的立委選舉也可以取得多數席次,天底下沒有不可能的事。縱使台灣是內閣制的國家,民進黨也能夠贏得國會選舉,並單獨過半來組閣。
由於目前民進黨是國會多數,但尚未達到 3/4 修憲門檻,只要國民黨願意支持,國會小黨不致反對。透過修憲程序,從2024年開始實施內閣制的憲改修正案再經全民複決公投通過,亦不成問題。
總統直選還要不要維持,或是改由國會間接選出,都可以討論。但無論何種總統選制,總統應只是虛位元首,自不待言。
我必須重申,個人不會再參與任何選舉。有關憲政體制的芻議,乃個人從政 30 年、8 年總統的ㄧ得之愚,就教各方賢達,並請不吝指教!