現行國考制度中存在著一個既不公平、又不合理之全部科目免試制度。簡言之,具有特定學歷條件,並經公務人員高等考試三級考試特定類科及格,分發任用後,於政府機關、公立學校或公營事業機構擔任與考試類科相關工作3年以上,成績優良,有證明文件者,得申請建築師、技師、地政士等全部科目免試。此一制度有其法理上依據,包括:專門職業及技術人員考試法第13條:「(第一項)具有與專門職業及技術人員考試相當之學歷經歷者,應專門職業及技術人員考試,得視其不同學歷經歷或具專業技能證明文件,為下列之減免:一、應試科目。二、考試方式。三、分階段或分試考試。(第二項)前項申請減免之程序、基準及審議結果,由各該考試規則定之。」同法施行細則第7條:「考選部得設各種專門職業及技術人員考試審議委員會,辦理本法第十三條申請減免應試科目案件之審議。」專門職業及技術人員考試審議委員會組織規程第8條第1款:「審議委員會審議結果依下列規定辦理:一、經核定准予全部應試科目、考試方式、分階段或分試考試免試者,由本部報請考試院發給及格證書,並函相關職業主管機關查照。...」所以專技人員全部科目免試制度,可以說是雖然於法有據,但情理上似欠妥適且有違公平原則的一種制度。 (相關報導: 考上國考才是地獄的開始!年輕公務員血淚告白:政府讓人分不清奴才還是人才 | 更多文章 )
從兼取資格到免試檢覈肇其遠因
依據憲法第86條之規定,公務人員任用資格、專門職業及技術人員執業資格,應經考試院依法考選銓定之。此兩種資格,性質上迥然不同,原本不能相通,在舊考試法中,甚至分章節來規範兩種屬性不同之考試;但是為了方便應考人,所以1948年7月21日修正以後之考試法第7條規定:「公務人員考試與專門職業及技術人員考試,其應考資格及應試科目相同者,其及格人員同時取得兩種考試之及格資格。」此即所謂兼取制度。此後在實務面執行時,卻遭遇到公平性問題,因為公務人員考試有其任用上的需求,所以採擇優錄取方式遂最低錄取標準經常低於60分;而專技人員考試屬資格考試性質,為維持固定水準遂有平均成績60分之門檻設限。為期二者平衡,1982年6月15日考試院修正發布考試法施行細則第9條第2項增訂規定:「(第一項)舉行全國性公務人員考試時,依本法第七條所定,專門職業及技術人員考試及格人員,同時取得公務人員考試及格資格者,以在公務人員考試規定錄取名額以內者為限。(第二項)公務人員考試及格人員,同時取得專門職業及技術人員考試及格資格者,其考試總成績,須達到專門職業及技術人員考試錄取標準。」1986年1月24日總統公布公務人員考試法、專門職業及技術人員考試法,兩法分別立法,原統合之考試法並予廢止,使原考試法中有關公務人員與專技人員之聯結完全消失。後有應考人因無法兼取專技人員及格資格而提起行政爭訟及釋憲,司法院大法官在1990年11月9日作成釋字第268號解釋,認為施行細則增設法律所無之限制,顯與法律使及格人員同時取得兩種資格之規定不符,如認為兼取資格規定有欠周全,應先修正法律為妥。考選部為回應前述解釋,將公務人員與專技人員考試相同類科(如公務人員考試土木工程科別與專技人員考試土木工程技師類科),其應試科目數及科目名稱略加調整,使兩者不完全相同,以迴避適用兼取規定。並修法刪除同時取得兩種考試及格資格規定。
國民政府在中國時期即已開辦專門職業及技術人員考試以及檢覈,考試採筆試、口試、測驗等方式,檢覈則以審查證件、面試為主。從統計數字來看,此階段檢覈及格人數為考試及格人數的50倍。中央政府遷台以後,專技人員檢覈與考試兩者之間差別,在於僅有學歷條件者參加考試,學歷條件外另有工作經驗者則參加檢覈,通過考試或檢覈所取得之專技人員執業資格並無軒輊。另應檢覈者,再區分為免試檢覈(如早期曾任立法委員、簡任司法行政官、法律系教授、上校以上軍法官等皆可審查證件即取得律師資格),及檢覈筆試(如無普通科目,專業科目亦較公開競爭之律師高考為少)。1999年12月29日專技人員考試法修正公布,取消檢覈制度,但為期改制順利避免外界反彈,遂將原免試檢覈與檢覈筆試,分別轉型為全部科目免試與部分科目免試;其優點為部分科目免試與全部科目考試,能在同一命題、同一閱卷標準下完成,以齊一專技人員素質;而全部科目免試適用類科範圍亦適度縮減。所以現制之中,確實存有部分類科公務人員考試及格,得以全部科目免試方式取得專技人員執業資格情形;但從歷史縱斷面發展來看,整體免試制度變革由寬鬆而嚴謹,而全部免試規定適用類科範圍更是越來越縮小。
公務人員與專技人員互轉有其制度上平衡考量
在整體人事考銓法制來看,經過數十年來的持續變革,雖然分別由考選部與銓敘部各自掌理著考試與銓敘;但是很巧合的,在公務人員流動至專技人員,以及專技人員轉任至公務人員不同路徑上,雙方確實維持著某種程度的平衡關係。先論公務人員流動至專技人員,其取得執業資格的途徑有二:其一為全部科目免試(如曾任法官檢察官得全部免試取得律師資格);其二為部分科目免試(如曾任法律系法學助理教授副教授或教授一定年資、得免律師高考第一試,逕行參加第二試)。其次為專技人員轉任公務人員,亦有兩種途徑,其一為專技人員轉任公務人員條例,經專門職業及技術人員高等考試或普通考試或相當等級之特種考試及格者,其轉任公務人員,依本條例規定辦理,完全不需再經過任何公務人員考試及格;專門職業及技術人員轉任公務人員,應以轉任與其考試等級相同、類科與職系相近之公務職務為限。其二為公務人員高普考試及地方特考中,設有部分公職證照類科(如高考三級公職土木工程技師科、公職食品技師等類科),其應考資格以具備各該專業證照為前提,且須二年相關工作經驗,應試科目為筆試專業科目兩科及口試。前述四種管道中,全部科目免試與轉任制度性質相近,都不必再經過考試,只要符合法定要件且經過審查程序即可;部分科目免試與公職證照類科考試性質接近,都要再經過另一種性質考試(但應試科目數較少)且達到及格標準即可通過。所以在制度面上,其實兩者之間維持著另一種相互平衡的關係。 (相關報導: 考上國考才是地獄的開始!年輕公務員血淚告白:政府讓人分不清奴才還是人才 | 更多文章 )
全部免試制度的公平性立委提質疑
立法院審議2014年中央政府總預算時,立法委員提案「中華民國憲法第86條規定,公務人員任用資格及專門職業及技術人員執業資格,應經考試院依法考選銓定之,根據此一規定,我國分別建置公務人員考試及專門職業及技術人員考試,並規劃交流管道諸如部分免試考取證照及全部科目免試換證等。惟該制度實施迄今已近70年,...建請考選部通盤檢討及審慎規劃全部科目免試制度,並在改制研擬前,應先徵詢相關職業團體意見。」該年9月考選部先徵詢相關職業團體意見,後邀集相關職業主管機關會商專技人員高普考試全部科目免試制度存廢問題,會中決議:「一、藥師、護理師、助產師、醫事檢驗師、醫事放射師、職能治療師、物理治療師、語言治療師、心理師、營養師、獸醫師等11類科,以落日條款方式刪除全部科目免試規定。二、建築師、技師(包含32個分科)、律師、地政士等35類科全部科目免試規定仍予維持。」前項醫事人員相關全部科目免試規定刪除,主要原因是公務人員高普考試醫事類科均已刪除,實務上已無申請全部科目免試可能性;其次醫事人員人事條例1999年施行後,公務人員考試或專技人員考試醫事相關類科考試及格並取得中央衛生主管機關核發之醫事專門職業證書者,均可任職公立醫療機構。因此公立醫療機構人力進用已無困難,職業主管機關及相關公會學會遂樂得放手。反之,建築師、技師、律師、地政士之職業主管機關、學術界及公會學會等,有太多人情與利益糾葛難以割捨,所以無法同意刪除全部科目免試規定。
該案隨後報請考試院審議,第12屆考試委員因為出身學術界者占多數,學者的毛病就是理想性甚高,對考選部所擬分階段處理全部科目免試之作法不表同意,最後在2015年7月作成決議:斟酌專門職業及技術人員專業性與公務人員考試相當類科職務工作之差異性,以及國家整體人力資源運用等各方因素,通盤檢討專門職業及技術人員考試各類科全部科目免試規定妥適性,並將檢討原則、機制及指標,併案儘速報院審議。全案遂退回原點以迄於今。一轉眼兩年已經過去,該案似忽仍在積極研議及檢討中打轉。
未來改革的幾種可能面向-代結語
解決專技人員全部科目免試制度所造成之不公平現象,其實有數種不同的解決方法,茲分別說明如後:
一、緩步且低度改革讓被改革者屆退前才能申辦:改革就會傷害到原有的既得利益者(如年金改革之於軍公教),所以如果能夠衡量改革範圍並管控損害,既達到改革的公平目的,又讓被改革者留有一線希望,如此的改革雖屬緩步改革,但應該仍算是成功的改革。就目前仍維持全部免試制度的四類專技人員(律師、建築師、技師、地政士)來說,其實律師已經不再成為問題;主要原因為2011年7月6日總統公布的法官法第97條已有規定:「(第一項)實任法官、檢察官於自願退休或自願離職生效日前六個月起,得向考選部申請全部科目免試以取得律師考試及格資格。(第二項)前項申請應繳驗司法院或法務部派令、銓敘部銓敘審定函及服務機關出具之服務紀錄良好證明等文件。」該條文係法官法由司法院送會考試院時,考試院所主動提出之版本文字,其後並經完成立法程序。舊制曾任法官或檢察官者,只要繳驗司法院或法務部派令及銓敘合格任審通知書,即可向考選部提出申請全部科目免試,經審議通過後即發給律師考試及格證書;由於條件極為寬鬆,所以多數法官檢察官在完成候補及試署階段,再任職數年有辦案書類,即來申請律師免試,並取得律師證書在手。惟司法界確有少數實任法官或檢察官,在職期間因個人品德操守引發外界質疑,或被懲戒懲處後申請提前退休或資遣,即使未受法律追訴,但因已具律師執業資格,故仍然轉進律師界成為在野法曹,嚴重影響外界觀瞻。新制實施以後,原服務法院或檢察署因無法(或不願)出具服務紀錄良好證明,當事人即不得申請免試取得律師考試及格資格;因此可以確保聲譽不佳之退離審檢人員,無法輕易進入律師行業。該條文通過後,近些年來申請律師全部科目免試者人數大幅減少,正面成效顯然已經展現。 (相關報導: 考上國考才是地獄的開始!年輕公務員血淚告白:政府讓人分不清奴才還是人才 | 更多文章 )
建築師、技師、地政士全部科目免試制度如欲跟進,可參採法官法立法體例研修建築師法、技師法、地政士法,納入各該公務人員考試類科及格,須於自願退休或自願離職生效日前6個月起,始得向考選部申請全部科目免試以取得建築師、技師、地政士考試及格資格之條文。由於公務人員退休年金大減,未來現職人員普遍會做到屆齡退休,因此本案作法可以有效避免公務專業人力流失,又給屆退公務人員保留一線開啟事業第二春機會;由於其取得專技人員考試及格資格時年事已高(已達65歲),就算再度就業,對社會上原已執業者之衝擊亦屬有限,爰可以嘗試推動。
二、中度改革取消全部科目免試但保留部分科目免試:既然立法委員有所質疑,認為具有特定資歷者得申請全部科目免試,取得專技人員執業資格,和憲法第86條有違;亦和司法院釋字第453號、655號解釋意涵不符;更逾越專技人員考試法第13條規定授權範圍:「具有與專門職業及技術人員考試相當之學歷經歷者,應專門職業及技術人員考試,得視其不同學歷經歷或具專業技能證明文件,為下列之減免:一、應試科目。...」(法律僅授權減免應試科目,能否擴張至全部科目免試?)則是否各該種類全部科目免試制度均應取消,部分科目免試制度亦予以簡化。以技師考試為例,重新設計後之技師部分科目免試制度只有兩種,一、為大學畢業(如土木工程系)、公務人員高考三級土木工程科別及格、分發任用在政府機關、公立學校或公營事業機構擔任該類科技術工作三年以上;二、為領有外國政府相等之該類科技師證書(如土木工程技師 )經考選部認可者;其應試科目均為筆試專業科目兩科及口試。至於原舊制具該類科工作經驗者,或在公私立專科以上學校任講師助理教授副教授或教授一定年資、且講授該類科相關學科,准予部分科目免試之規定則均應取消,並回歸參加全部科目考試,以求其公平。如此則和具專業證照(如土木工程技師)報考公務人員高考三級之公職土木工程技師類科相同,皆為筆試專業科目兩科及口試。技師、建築師、律師、地政士四類科並應同步改進。至於專技人員轉任公務人員條例,相對於全部科目免試制度的取消,亦應廢止該條例,以維持兩制之間的平衡性。
三、高度改革取消各種全部科目免試及部分科目免試規定,但保留法官檢察官轉任律師:公務人員考試和專技人員考試既為不同屬性之考試,兩者亦已分別立法規範,則應嚴肅思考其間互相流通效益及其可能造成之弊病。以專技人員建築師、技師、地政士考試為例,有的應考人直攻各該專技人員考試,以取得執業證照;也有的應考人先報考公務人員高考三級相關類科,分發任用後在政府機關、公立學校或公營事業機構擔任與考試類科相同工作3年以上,即可申請全部科目免試取得專技人員及格證書。但仔細比較兩者(如公務人員高考三級建築工程科、專技人員高考建築師),其應考資格不同、應試科目有部分區別,只因具有3年公務員工作經驗即可申請建築師全部科目免試,是否妥適?另外建築工程科分發任用後工作內容,與建築師實際執業內涵,恐亦有相當程度差異性,給予全部免試取得證照,是否符合比例原則及公益原則?所以全面取消現有各種專技人員全部免試及部分免試規定,凡欲取得專技人員執業證照者,一律參加全程專技人員考試,應該也是可能選項之一。當然此一改革,配套必須廢止專技人員轉任公務人員條例以及公職證照類科考試,才能求其平衡。
只是社會上亦有若干呼聲,認為現行法官法既然已經對此有特殊限制,也壓縮法官檢察官申請律師全部免試時機點,至自願退休或自願離職生效日前6個月,似宜維持此一作法。因此可以採差別處理原則,僅保留法官檢察官全部免試轉任律師。審酌實際現況,一位任職司法界30年經驗豐富之法官檢察官退休後轉任執業律師,其職場表現普遍會較法律系所畢業剛考上律師高考者來得優秀;因此與其維持形式上公平,讓法官檢察官臨老再走進考場,和法律系所畢業生同時應試律師高考,其實意義不大。當然此種改革方案亦會面對社會上另一種質疑的聲音,那就是為何要獨厚於法官檢察官。(難到是因為蔡總統亦為法律專業,所以揣摩上意而放水?或是法官檢察官手上握有偵查及審判權力,所以面對權力就低頭以對其示好?)而對建築師、技師、地政士,就要揮起改革的大刀取消全部免試規定,阻卻其退休後再就業之路?主其政者恐得思考清楚其間利弊得失後,給外界一個合理的說法及交代 。 (相關報導: 考上國考才是地獄的開始!年輕公務員血淚告白:政府讓人分不清奴才還是人才 | 更多文章 )
總之,全部科目免試規定是歷史遺留的產物,從考試制度變革歷程來看,其適用類科範圍越來越少,其申請程序與資格條件越來越嚴;在社會整體氛圍朝向公平正義方向前進的時刻,全部科目免試規定存廢,究竟應該如何解套?其實答案已經呼之欲出。*作者為公務員,現任職立法院。