台灣過去為實質參與國際組織,在參與的地位上做出妥協。如今台灣防疫能力受肯定,支持台灣參與世界衛生組織的國際呼聲也增高。在重新思考加入世衛之際,不能只為參與而忽略地位問題。
三月二十八日香港電台記者在視訊訪問中,就台灣入會問題詢問世界衛生組織(WHO)高級顧問艾沃德(Bruce Aylward),他先是佯裝沒聽見問題,後來索性斷訊拒答,迴避問題的醜態傳遍世界。隔天WHO罕見發布正式聲明,正面提及台灣,主張與台灣合作良好。
WHO長年給台灣穿小鞋
從視而不見到正面回應,WHO態度因為台灣公衛實力而轉變。截至目前為止,台灣控制武漢肺炎傳播的表現相對穩健,各國探討「台灣模式」、與台灣合作的呼聲不斷,支持台灣參與WHO的國際呼聲也增高。
但疫情之後,我們必須重新思考台灣為什麼要加入WHO?如果被排除在外,台灣都能在防疫上取得成功,WHO能帶給台灣什麼?WHO受到中國金錢與政治力的影響,已經失去中立性與專業性,成為CHO,台灣為什麼要加入?加入又需付出什麼代價?
WHO聲明,主張台灣並未被排除在國際防疫體系外,稱WHO透過既有管道可與台灣合作,也汲取台灣經驗,向全球分享最佳做法;台灣能不能加入,必須由會員國決定。言下之意,全球公衛並未因台灣不能參與而受損。
外交部的回應則是對應WHO的邏輯,強調目前安排的不足,包括:台灣由國際衛生條例(IHR)窗口所提供的資訊未被納入WHO體系;台灣目前參加的防疫網絡,只能得到間接、非即時的資訊;台灣專家只被允許線上參與,無法親自與其他國家代表互動,也無法向資金贊助者爭取合作疫苗及藥物研發的機會。
這些都很重要,WHO給台灣穿小鞋也是真的,屈辱的事例還有很多,包括SARS期間不給台灣病毒株,造成醫療體系誤判而讓更多人受感染、喪命;所有互動必須經過中國、專家與會常受政治阻撓等。但這些實質參與面向不是全部。國人必須認清,單純強調實質參與,無法照顧台灣的整體利益。
我們只要問一個簡單問題:如果這些實質合作層面都改善了,但沒有組織上的正式地位,例如只讓台灣做世界衛生大會(WHA)的觀察員,台灣要這樣的參與嗎?
SARS危機之後,全世界都發現排除台灣造成防疫漏洞,因此支持台灣的聲浪很高。但在參與模式上,當時馬政府未堅持幫台灣談到較好的條件,二○しろまる○しろまる九年開始同意接受依WHO秘書長逐年發給邀請函的模式,以觀察員的身分出席WHA,當時還引為政績。 (相關報導: 宋承恩專欄:英國新冠立法啟示,有權力就要節制 | 更多文章 )
參與模式把中國當台灣宗主國
但是在中國實質控制WHO的狀況下,一旦政治情勢有所變動,台灣的參與可能完全被沒收,國家投入的資源將付諸流水。一七年開始,WHO不再發給台灣邀請函,其法律顧問說,過去的實踐是依照中國與台灣之間的安排,而台灣參與WHO必須經過中國同意。 由國際法的觀點,只有無法為自己對外關係負責的領土或實體,其對外關係才必須由宗主國決定。台灣出席WHA如果是經過中國同意,意味著中國是台灣的宗主國,而且台灣接受!WHO這種迎合中國的說法是極嚴重否定台灣國家地位的行為,台灣外交部門卻從未正面駁斥,反而避談此事。
台灣因為國際孤立,往往為了實質參與,在參與地位上做出妥協。但其盲點是:若不給台灣應得的地位,台灣還是願意跟國際組織合作的話,國際組織為什麼要向台灣開門、讓台灣正式參與?
漁業組織就是例子。台灣在各主要區域性漁業管理組織中,以「漁捕實體」(fishing entities)地位取得委員會會員的資格,與其他國家合作。所有委員會會員中,除了台灣以外,都是具有主權國家地位的締約國,只有台灣不能正式簽署條約,不能叫做締約國。
台灣一直認為這是實質參與國際的突破,國家也投入相當大的資源捍衛此一安排,代價卻是國家地位。如果為台灣量身訂作一個非國家的參與地位,就能換來台灣的合作,國際社會為何要承認台灣是國家?這時實質參與的代價,可能是永遠做「實體」而非「國家」。
目前不論外交管道或媒體報導,多有「恢復台灣出席WHA觀察員的身分」的說法,彷彿這就是台灣參與WHO的目標。事實上,這並不是好的參與模式,它只與WHA有關,並沒有WHO組織上的地位。
保留以國家身分參與的可能
過去逐年邀請的安排,已產生否定台灣國家地位的副作用,更是應該全力避免。就算迫於情勢,必須以觀察員為目標,也應該取得大會決議做基礎,爭取類似巴勒斯坦過去所取得的「常設觀察員」(permanent observer)地位,因為它保留了未來以國家地位正式參與聯合國的可能。後來巴勒斯坦取得了「觀察員國家」(observer state),未來可望得以完整的國家地位參與聯合國。
取得符合國家地位的模式,才能保障參與的實質。期望政府善用當前國際情勢,勇於突破過去經驗所帶來的束縛,為台灣的國際互動找到可長可久的基礎。 (相關報導: 宋承恩專欄:英國新冠立法啟示,有權力就要節制 | 更多文章 )
*本文原刊新新聞1727期,授權轉載。