2025年6月27日,新修订的治安管理处罚法第19条规定:"为了免受正在进行的不法侵害而采取的制止行为,造成损害的,不属于违反治安管理行为,不受处罚;制止行为明显超过必要限度,造成较大损害的,依法给予处罚,但是应当减轻处罚;情节较轻的,不予处罚。"该条款被普遍解读为治安管理领域的正当防卫制度。然而,治安管理领域正当防卫制度从填补法律空白到实践激活,从立法确认再到常态化落地,仍需一个渐进过程。笔者认为,厘清以下几个关键问题,有助于依法准确推进该制度的落实。
准确把握新修订治安管理处罚法第19条的性质。在刑法第20条和民法典第181条已对正当防卫作出明确规定的情况下,新修订的治安管理处罚法第19条能否被视为治安管理领域的正当防卫条款,这不仅关系到正当防卫法律体系的完整构建,也直接影响防卫人在治安管理领域民事责任的承担。若承认其正当防卫性质,则依据民法典第181条"因正当防卫造成损害的,不承担民事责任"之规定,防卫人不仅可免受治安处罚,亦可免除民事责任。对此,笔者认为,新修订的治安管理处罚法第19条虽未直接采用"正当防卫"的表述,但其规定的"为了免受正在进行的不法侵害而采取的制止行为",在本质上与刑法、民法典的正当防卫理念一脉相承,实为正当防卫制度在治安管理领域的确认。理由有三:其一,该条款完全契合正当防卫"法不能向不法让步"的核心精神内涵;其二,合乎法秩序统一性原理,将新修订的治安管理处罚法第19条置于刑法、民法典及《关于依法适用正当防卫制度的指导意见》(下称《指导意见》)构成的整体制度体系中解读,其正当防卫属性不言自明;其三,回避特定表述属立法技术考量,旨在从形式上区分治安管理领域与刑事领域的防卫行为。
准确把握治安管理领域与刑事领域正当防卫的异同。治安管理领域与刑事领域的正当防卫在价值取向上具有内在统一性,均旨在鼓励公民依法制止不法侵害,捍卫"法不能向不法让步"的法治原则。两者在成立要件上亦高度一致:在起因条件上,均要求存在现实的不法侵害作为前提;在防卫时机上,均限定于不法侵害正在进行时,排除事前防卫与事后防卫;在防卫对象上,均须针对不法侵害者本人;在主观层面上,均须具备防卫意图,排除报复、伤害等非法目的;在防卫限度上,均作出相应约束,禁止防卫过当,并明确防卫过当须承担相应责任。然而,二者亦存在显著差异,主要体现在:
不法侵害程度不同:刑事领域的不法侵害通常性质严重,涉及重大法益侵害,具有显著的社会危害性与刑事违法性。治安管理领域的不法侵害则相对轻微,多属违反治安管理的轻微违法行为。侵害程度的差异,直接导致对防卫行为强度、手段要求的差异——治安管理领域因侵害轻微,对防卫限度的把握应更为审慎严格,以防防卫权滥用。
防卫过当标准不同:刑法领域构成防卫过当需造成不法侵害人"重大损害",根据《指导意见》,通常指重伤及以上后果(轻伤及以下一般不属于防卫过当)。而治安管理领域防卫过当的认定标准仅为"造成较大损害",门槛显著低于刑事标准。这意味着在治安管理领域,防卫人更需注重防卫手段的适度性与防卫工具的谨慎选择,避免因造成"较大损害"而担责。
防卫体系及追责方式不同:刑事领域除一般防卫外,还针对"行凶、杀人、抢劫、强奸、绑架等严重危及人身安全的暴力犯罪"设立了特殊防卫制度(无限防卫权)。治安管理领域则无此特殊规定。此外,在防卫过当的追责上,新修订的治安管理处罚法第19条明确规定了"情节较轻不予处罚"的情形,并予以单独列明,体现了立法对治安管理领域特定防卫过当行为的宽容态度。
准确适用治安管理领域正当防卫的路径。一是细化认定标准。不法侵害是认定正当防卫的逻辑起点。应进一步明确治安管理领域中"不法侵害"的内涵与外延。在深入研究殴打、伤害、互殴类案件基础上,系统梳理常见侵害行为类型,对争议性轻微侵害(如推搡、撕扯)是否构成不法侵害作出明确规定。在防卫限度上,亟须明确"较大损害"的认定标准。笔者认为,宜将轻伤及以上伤情认定为"较大损害",排除轻微伤及以下损害,较为合理。若标准过低,将不当压缩正当防卫空间,削弱防卫效果。对此,可结合新法规定,对《指导意见》进行适应性调整与补充,重点完善治安管理领域正当防卫的认定标准、处理程序及证据规则。
二是强化指导性案例和典型案例的实践指导。指导性案例和典型案例是统一法律适用尺度的重要载体。上级执法司法机关应定期收集、筛选、发布治安管理领域正当防卫的指导性案例和典型案例。所选案例应具代表性和典型性,覆盖常见防卫情形,并详细阐述案件事实、争议焦点、裁判(处理)理由及结果,清晰揭示法律适用规则和处理思路,为基层执法司法提供直观、具体的实践指引。
三是建立健全执法司法监督机制。完善的监督是准确认定正当防卫的重要保障。内部监督方面,公安机关应强化自身执法监督,对涉正当防卫的治安案件建立严格的审核把关机制,充分保障当事人复议、诉讼权利,对案件事实、证据、法律适用、程序合法性进行全面审查,确保处理决定的准确公正。外部监督方面,应充分发挥检察机关法律监督职能,加强对涉正当防卫治安处罚案件的监督力度,适当降低监督受理门槛,探索通过刑事检察与行政检察跨部门协同履职、上下级检察机关接续监督等方式,提升监督效能。
四是协同提升执法司法理念。理念是行动的先导。确保新修订的治安管理处罚法第19条准确落地,关键在于执法司法人员深刻理解并践行"法不能向不法让步"的法治精神。一要强化理念更新,通过专项培训、业务研讨等形式,引导执法司法人员准确把握治安管理领域正当防卫的立法精神、价值导向及具体适用规则,克服"唯结果论""各打五十大板"等陈旧思维。二要促进共识形成,推动公安机关、检察机关、审判机关就治安管理领域正当防卫的认定标准、证据把握等加强沟通协调,努力在理念和标准上形成共识,减少分歧,共同维护法律适用的统一性。三要深化以案释法,通过办案向社会公众释明治安管理领域正当防卫的边界与规则,引导公众理性、合法维权,营造支持正当防卫、弘扬社会正气的良好氛围。
(作者为山东省淄博市人民检察院法律政策研究室主任)