万其刚
法律是治国之重器,良法是善治之前提,立法是全面依法治国的基础。
立法是通过法定程序将党的主张和人民意志法律化、制度化的重要政治活动。在我国,全国人大及其常委会代表人民行使国家立法权,制定、修改和废止法律,确保立法权牢牢掌握在人民手中,实现法为民所立。
具体而言,修宪权是最高的立法权,只能由全国人大行使;全国人大还行使制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律的职权。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律;在全国人大闭会期间,对全国人大制定的法律进行部分补充和修改,但不得同该法律的基本原则相抵触。关于全国人大及其常委会的专属立法权,立法法第十一条作了明确规定,涉及国家主权、根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度、公民的政治权利和人身自由等方面。
全国人大及其常委会制定法律的程序,包括法律案的提出、法律案的审议、法律草案的表决、法律的公布四个阶段。立法过程中,始终坚持和贯彻党中央对立法工作的集中统一领导,坚持科学立法、民主立法、依法立法。
法律案的提出,是立法程序中的第一个程序。有权向全国人大提出法律案的主体有两类:一是机构,包括全国人大会议主席团、全国人大常委会、国务院、中央军委、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会;二是一个代表团或者30名以上代表联名。有权向全国人大常委会提出法律案的主体也分为两类:一是机构,包括委员长会议、国务院、中央军委、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会;二是10人以上常委会组成人员联名。
值得一提的是,立法法规定,向全国人大提出的法律案,在全国人大闭会期间,可以先向全国人大常委会提出,经常委会会议审议后,决定提请全国人大审议。近年来,国务院组织法(修订)、立法法(修正)、地方组织法(修正)等都经常委会会议两次审议后,提请代表大会审议通过。
全国人大及其常委会审议法律案的过程,是充分发扬民主、集思广益和凝聚共识的过程。全国人大审议法律案的程序,一是在会议举行前一个月将法律草案发给代表;二是在大会全体会议上听取提案人作关于法律草案的说明;三是各代表团全体会议或小组会议对法律草案进行审议;四是宪法和法律委员会根据各代表团和有关专门委员会的审议意见,对法律案进行统一审议。
全国人大常委会审议法律案的基本程序,一是在常委会会议举行的7日前将法律草案发给常委会组成人员;二是在常委会全体会议上听取提案人作关于法律草案的说明;三是常委会分组会议对法律草案进行审议,在此基础上,必要时可以召开联组会议进行审议;四是有关专门委员会对法律草案进行审议,提出审议意见,然后由宪法和法律委员会统一审议。过程中,常委会积极拓展公众有序参与立法途径,通过基层立法联系点、公开征求意见、第三方评估等方式吸纳民意、汇集民智。
立法法规定了对法律案的"三审制"。列入常委会会议议程的法律案,一般应当经三次常委会会议审议后再交付表决。根据立法法的规定和实践中的做法,对属于调整事项较为单一或者部分修改的法律案,如果各方面意见比较一致的,或者遇有紧急情形的,也可以经一次常委会会议审议即交付表决。关于法律问题的决定和"打包修改"的法律案等通常都是一审通过,有的可以经两次会议审议后交付表决。
如果法律案经常委会三次会议审议后,仍有重大问题需要进一步研究的,可以暂不付表决,交宪法和法律委员会及有关的专门委员会进一步审议。比如,常委会对物权法草案审议了7次才提交代表大会审议,行政强制法草案审议了6次,证券法草案审议了5次。此外,法律案经审议之后,因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的,或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常委会会议议程审议的,委员长会议可以决定终止审议,并向常委会报告;必要时,委员长会议也可以决定延期审议。
我国法律草案的表决遵循少数服从多数原则。列入全国人代会审议的法律案,由全体代表的过半数通过。宪法的修改,由全国人大常委会或者五分之一以上的全国人大代表提议,并由全国人大以全体代表的三分之二以上的多数通过。列入全国人大常委会会议审议的法律案,由常委会全体组成人员的过半数通过。
法律的公布是立法的最后一道程序。国家主席根据全国人大的决定和全国人大常委会的决定,公布法律。签署公布法律的主席令,载明该法律的制定机关、通过和施行日期。
(作者系全国人大图书馆馆长)
编辑:高弼浡